I OZ 1049/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt III SAB/Kr 111/20 o odrzuceniu skargi S. L. na bezczynność Senatu Uniwersytetu [...] w K. w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Wydziału postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Uchwałą nr [...] z [...] czerwca 2018 r. Rada Wydziału Politologii Uniwersytetu [...] w K. odmówiła wszczęcia przewodu doktorskiego S. L. (dalej jako: skarżący) i powołania promotora. Wnioskiem z 11 stycznia 2019 r. skarżący wystąpił do Senatu Uniwersytetu [...] w K. (dalej jako: "Senat UP") o stwierdzenie nieważności tej uchwały. Uchwałą nr [...] z [...] lutego 2019 r. Senat UP, na podstawie art. 61 § 1a k.p.a. (powinno być: art. 61a § 1 k.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. W pouczeniu podano, że stronie przysługuje zażalenie, które w sprawie przybiera postać wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez Senat UP. Jako okoliczności uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania wskazano: brak interesu prawnego wnioskodawcy oraz brak właściwości organu do rozpoznania wniosku. Pismem z 19 kwietnia 2020 r. skarżący złożył skargę na bezczynność Senatu UP, polegającą na nieprzekazaniu przez Senat wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Wydziału zgodnie z właściwością, wobec uznania przez Senat braku właściwości w sprawie. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i wskazał, że Senat UP nie pozostaje w bezczynności, albowiem wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jednocześnie rozstrzygnięcie Senatu UP nie miało charakteru stwierdzenia swej niewłaściwości i dlatego brak było przesłanek do przekazania sprawy organowi właściwemu. Ponadto uchwała mogła zostać zaskarżona zgodnie z zawartym w niej pouczeniem. W replice na odpowiedź na skargę, skarżący podkreślił, że: "Organy niewłaściwe nie są uprawnione do oceny, czy wnoszący wniosek posiada interes prawny do prowadzenia postępowania lub nie. Wyłącznie organ właściwy może dokonać takiej oceny". Dalej skarżący podkreślał, że tylko organy właściwe w sprawie są uprawnione do badania jego "interesu prawnego". Zaskarżonym postanowieniem z 16 września 2020 r., sygn. III SAB/Kr 111/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skargę należało odrzucić, ponieważ postępowanie przed organem zostało zakończone 25 lutego 2019 r., a więc przed wniesieniem skargi. Podjęta w tym dniu uchwała Senatu UP nie dotyczyła "stwierdzenia niewłaściwości Senatu w tej sprawie", ale braku posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Uchwała została doręczona skarżącemu 8 marca 2019 r. za pośrednictwem systemu ePUAP. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Sąd I instancji zwrócił jednak uwagę, że zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. "bezczynność" to niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zasadniczo, art. 53 § 2b p.p.s.a. dopuszcza wniesienie skargi na bezczynność "w każdym czasie". W ocenie Sądu I instancji przepis ten należy jednak odnosić do "czasu" niezakończonego postępowania administracyjnego. Skoro więc organ rozstrzygnął postępowanie podejmując stosowną uchwałę i doręczył tę uchwałę przed wniesieniem skargi, to sąd administracyjny nie może merytorycznie orzekać w przedmiocie skargi na bezczynność. Analogiczny pogląd wynika z uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19. Formalnie uchwała ta dotyczy spraw zakończonych decyzją administracyjną, ale zawarte w uzasadnieniu uchwały rozważania mogą mieć również znaczenie dla postępowań kończących się innymi rozstrzygnięciami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił bowiem, że pogląd "(...) sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi jest, w ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowy z tego podstawowego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności". Z tych to powodów Sąd I instancji uznał, że skarga na bezczynność organu nie może zostać wniesiona po zakończeniu postępowania przez ten organ. Ponadto, skarżący nie zaskarżył uchwały Senatu do sądu administracyjnego, ale wniósł skargę "na bezczynność", co wynika z wyraźnego oznaczenia skargi. Zarzuty "o nieprzekazaniu skargi organowi właściwemu" nie odpowiadają wyraźnemu brzmieniu uchwały Senatu, w której Senat UP odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na nieposiadanie przymiotu strony i brak interesu prawnego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, wnosząc o jego zmianę przez stwierdzenie bezczynności Senatu UP. Sądowi I instancji zarzucono, że wydając postanowienie naruszył normy prawa materialnego przez niewłaściwe ich zastosowanie (błąd subsumpcji) oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że Sąd I instancji popełnił błąd subsumpcji polegający na tym, że istniejący stan faktyczny nieprawidłowo "podciągnął" pod normę prawa materialnego określoną w art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w interpretacji uchwały NSA. Wniosek taki wynika z faktu, że organ nie zakończył postępowania. Właściwie organ nie był uprawniony do jego prowadzenia. W niniejszej sprawie organ zbadał swoją właściwość i w konsekwencji czego stwierdził swoją niewłaściwość. W tej sytuacji był zatem zobligowany do przekazania wniosku organowi właściwemu w sprawie. Równocześnie powinien był zawiadomić o tym wnoszącego podanie. W niniejszej sprawie organ stwierdził swoją niewłaściwość, lecz wniosku nigdy nie przekazał organowi właściwemu. W ocenie skarżącego oznacza to, że organ jest bezczynny cały czas. Skarżący podkreślił, że organ niewłaściwy w danej sprawie nie jest w zasadzie uprawniony do stwierdzania braku interesu prawnego strony czy podejmowania innych rozstrzygnięć. Postanowienia lub decyzje wydawane przez organy będące niewłaściwe w danej sprawie są urzędu nieważne. Skarżący podkreślił również, że wniósł ponaglenie i złożył skargę "w każdym czasie". Jednakże organ właściwy w sprawie nie wydał żadnych rozstrzygnięć i wciąż pozostaje bezczynny. W ocenie skarżącego wyraźnie widać zatem, że sprawa się nie zakończyła, a więc skarga na bezczynność może być nadal wniesiona w "każdym czasie". Trudno zatem zrozumieć oparcie orzeczenia WSA o podstawę odrzucenia skargi w związku z naruszeniem terminu do jej wniesienia. Termin został przez skarżącego zachowamy i teoretycznie skarga na bezczynność mogłaby zostać wniesiona, ponieważ organ nie przekazał wniosku skarżącego organowi właściwemu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że zarzut bezczynności dotyczy rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Wydziału nr [...]. Wbrew przekonaniu skarżącego, bazującego na jednym z argumentów uzasadnienia uchwały Senatu UP, uchwałą tą Senat UP nie stwierdził swojej niewłaściwości. W takim przypadku (braku właściwości) zastosowanie powinien mieć tryb wskazany w art. 65 § 1 k.p.a. Senat UP podjął natomiast uchwałę o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Podejmując czynności w sprawie i wydając takie rozstrzygnięcie, organ uznał swoją właściwość w sprawie. Jest to rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, które zakończyło postępowanie w sprawie, skoro nie zostało zaskarżone. Pod względem formalnym i procesowym, wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności został zatem załatwiony. O tym, czy uchwała ta jest prawidłowa i zgodna z prawem, a także czy jest podjęta w zakresie właściwości rzeczowej organu, nie można rozstrzygać w toku postępowania dotyczącego bezczynności. Niewątpliwie natomiast doszło do zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Wydziału przed wniesieniem skargi na bezczynność w tej sprawie do sądu administracyjnego. W takiej sytuacji, gdy przed wniesieniem skargi na bezczynność, organ wydał jakiekolwiek rozstrzygnięcie w sprawie i ją załatwił w formie przewidzianej prawem, nie można mówić o bezczynności organu, w takiej sytuacji odpada też podstawa do zobowiązywania organu do załatwienia wniosku, skoro został on załatwiony. W odniesieniu do takich przypadków zgłoszone zostały w orzecznictwie wątpliwości dotyczące dopuszczalności orzekania przez sąd administracyjny w zakresie objętym regulacją art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który przewiduje stwierdzenie przez sąd, że organ dopuścił się bezczynności. Zostały one rozstrzygnięte powołaną przez Sąd I instancji uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19, zgodnie z którą "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały wskazał, że pogląd "(...) sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi jest, w ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowy z tego podstawowego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności". Uchwała ta, ze względu na opisane wyżej okoliczności faktyczne, znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, wobec czego zażalenie na postanowienie Sądu I instancji odrzucające skargę podlegało oddaleniu. Wadliwe podanie w podstawie prawnej art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zamiast podstawy z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. nie miało wpływu na wynik postępowania. Jednocześnie, wobec podkreślanej przez organ możliwości zaskarżenia uchwały Senatu UP z 25 lutego 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że nie zawiera ona prawidłowego pouczenia o środkach zaskarżenia. Zgodnie z art. 61a § 2 k.p.a., na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy zażalenie, w przypadku braku organu wyższego stopnia stronie przysługuje w takiej sytuacji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, zgodnie z art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. O możliwości wniesienia takiego wniosku stronę poinformowano. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby udzielono stronie pouczenia wynikającego z art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał rozstrzygnięcie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego na to rozstrzygnięcie bez skorzystania z tego prawa. Oznacza to, że prawidłowe pouczenie strony o przysługujących jej środkach zaskarżenia powinno obejmować także pouczenie o prawie wniesienia na postanowienie skargi do sądu administracyjnego. Brak takiego pouczenia uprawnia skarżącego, w razie powzięcia zamiaru wniesienia skargi do sądu administracyjnego, do zwrócenia się do sądu administracyjnego z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 87 § 1 i § 3 p.p.s.a., wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wnosi się do sądu za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. Równocześnie z wnioskiem strona powinna dokonać czynności, której nie dokonała w terminie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.