II SA/Rz 799/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 20 kwietnia 2022 r. nr SKO.4115.257.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala - UZASADNIENIE Przedmiotem skargi P.R. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 20 kwietnia 2022 r. nr SKO.4115.257.2022 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia 16 lutego 2022 r. nr GOPS.VIII.5211.170.2022 odmawiającą ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wydana w następującym stanie sprawy; Wnioskiem z dnia 28 grudnia 2021 r. Skarżący zwrócił się do Wójta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem: M.R., ur. [...] 1948 r. Decyzją z dnia 16 lutego 2022 r., organ I instancji, działając na podstawie art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, pkt 15, art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a, ust. 1 b pkt 1 i pkt. 2, ust. 5 pkt 2a, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1, ust. 4, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 poz. 111 z późn. zm.; dalej: "u.ś.r.") oraz art. 104, art. 107 § 1 i § 3, art. 127a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") odmówił przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji Wójt podał, że na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. Nr [...], M.R. został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Z orzeczenia wynika, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Ustalony stopnień niepełnosprawności datuje się od lipca 2018 r., zaś orzeczenie zostało wydane do 30 listopada 2022 r. W przeprowadzonym w dniu 20 stycznia 2022 r. wywiadzie środowiskowym ustalono, że M.R. choruje na [....], jest po przebytym [...], leczy się [...] z powodu[...] , a z powodu [...] jest również niesprawny ruchowo. Całodobową opiekę nad ojcem sprawuje Skarżący - pomaga przy sporządzaniu śniadań, podaje leki, mierzy ciśnienie i poziom cukru, robi zakupy oraz wykonuje prace związane z codziennym funkcjonowaniem, tj. pranie, sprzątanie, palenie w piecu, odśnieżanie, koszenie trawy. Ponadto towarzyszy ojcu przy spędzaniu wolnego czasu, zabiera na wizyty lekarskie oraz załatwia sprawy urzędowe. Skarżący mieszka w pobliżu domu taty wraz z mamą E.R., która jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, po dwóch operacjach kręgosłupa. Z zaświadczenia lekarskiego ze stycznia 2022 r. wynika, że stan zdrowia uniemożliwia jej opiekowanie się mężem. Drugi syn M.R. – B.R. w przedłożonym do akt oświadczeniu z dnia 24 stycznia 2022 r. poinformował, że ze względu na charakter wykonywanej pracy oraz stałe miejsce zamieszkania oddalone około 15 km od miejsca zamieszkania ojca, nie jest w stanie sprawować nad nim bezpośredniej opieki, jak również pokryć jej kosztów. Nie posiada również orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustalono ponadto, że Skarżący wcześniej pracował w ramach umowy zlecenia, jednak ponieważ była to praca w delegacji, musiał z niej zrezygnować, gdyż jej charakter uniemożliwiał mu sprawowanie opieki nad tatą. W oparciu o powyższe ustalenia, organ I instancji stwierdził, że Skarżący nie jest osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności do spełnienia obowiązku alimentacyjnego względem ojca, gdyż ten ciąży na jego żonie E.R., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od powyższej decyzji, Skarżący zarzucił Wójtowi błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., wskazując, że przepis ten nie może mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego. Powołując się na tak sformułowany zarzut, wniósł o uchylenie wydanej decyzji i przyznanie mu wnioskowanego świadczenia. W wyniku rozpoznania odwołanie, SKO, opisaną na wstępie decyzją z dnia 20 kwietnia 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art.17 ust. 1a pkt 4 u.ś.r., utrzymało zaskarżoną decyzję z mocy, podzielając ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w pierwszej kolejności do alimentacji wobec M.R. zobowiązana jest jego żona E.R., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie SKO schorzenia, na jakie cierpi wymieniona, tj. [...], nie stanowią szczególnych okoliczności, które uniemożliwiają jej sprawowanie opieki nad mężem. Kolegium podkreśliło, że zobowiązania rodzinne czy zawodowe dzieci także nie są szczególnymi okolicznościami uniemożliwiającymi pomoc matce w sprawowaniu opieki nad ich ojcem. W ocenie organu, w sprawie nie zaszły zatem warunki, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny Skarżącego względem ojca przed obowiązkiem alimentacyjnym jego matki. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata, zarzucił organowi rażącą obrazę art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy jego ojciec Skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu innym niż znaczny. W ocenie Skarżącego, dokonując interpretacji ww. przepisu, konieczne jest również uwzględnienie wykładni systemowej i celowościowej, bowiem pozostając wyłącznie przy wyniku wykładni językowej, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który faktycznej opieki nie może sprawować z uwagi na swoją własną niepełnosprawność. W związku z tak przedstawionym zarzutem Skarżący wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obydwu instancji i przyznanie wnioskowanego świadczenia, bądź ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę decyzji, które zostały wydane w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Według art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Co do wykładni przepisu tego ostatniego przepisu SKO zajęło prawidłowe stanowisko uwzględniając na jego tle skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Kwestia ta jest utrwalona w orzecznictwie, nie jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie i – zdaniem Sądu w takiej sytuacji – nie wymaga już bliższego uzasadnienia. Wykładnia przepisów art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) a także art. 17 ust. 1a u.ś.r. dokonywana przez sądy administracyjne nie była jednolita. W związku z istniejącą rozbieżnością, Rzecznik Praw Obywatelskich wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wystąpił o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stanowi wyłącznie legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też dopuszczalne jest przyznanie, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia". W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę sygn. I OPS 2/22 następującej treści: 1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r.). Podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 P.p.s.a. Przepis ten nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. II GSK 3773/17, czy z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. I FSK 116/17). W orzecznictwie podkreśla się również, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. II OSK 378/16). Po podjęciu ww uchwały nie może być mowy o błędnej wykładni przez organy przepisu, który był podstawa odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W tej sytuacji, skoro żona osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to niezależnie od tego czy wobec określonego stanu zdrowia faktycznie jest ona w stanie sprawować realną i efektywną opiekę nad małżonkiem, czy też nie, niezależnie od przekonania składu orzekającego w orzekającego w niniejszej sprawie co do sprawiedliwości takiego rozwiązania problemu przez ustawodawcę, Sąd był zobligowany oddalić skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a., nie znajdując podstaw do jej uchylenia.