II OZ 704/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 242/22 w przedmiocie odmowy wstrzymania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej go decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 9 grudnia 2021 r. nr 7341/21 w sprawie ze skargi Gminy P., Stowarzyszenia Z. z siedzibą w J. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 14 lutego 2022 r. nr IR-IV.7721.12.2022.12 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołań postanawia: oddalić zażalenie UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 242/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej go decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 9 grudnia 2021 r. nr 7341/21 w sprawie ze skargi Gminy P., Stowarzyszenia Z. z siedzibą w J. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego (dalej "Wojewoda") z dnia 14 lutego 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołań. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności nie dotyczy postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, jako aktu nienadającego się do wykonania. Postanowienie powyższe nie wywołuje bowiem skutku, jakim jest obowiązek spowodowania w rzeczywistości stanu faktycznego w nim określonego. Natomiast w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 9 grudnia 2021 r., w przedmiocie zatwierdzenia pozwolenia na budowę budynku utylizacji zwłok małych zwierząt domowych wraz z wewnętrzną instalacją gazową dwóch zbiorników podziemnych na gaz propan butan oraz zbiornika bezodpływowego na działce przy ul. [...], gm. P. (dz. nr [...]), Sąd uznał, że strona nie wykazała istnienia przesłanek warunkujących skuteczne domaganie się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a podnoszone w skardze augmenty odnoszą się do prawidłowości zaskarżonego postanowienia Wojewody Wielkopolskiego. Sąd zaznaczył, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowić może dużą dolegliwość dla inwestora mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Zatem inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji. To inwestor ponosi wyłączne ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. Na to postanowienie zażalenie wniosła Gmina P., domagając się jego zmiany, ewentualnie uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu strona zarzuciła naruszenie: - art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") poprzez błędne uznanie Sądu, że przedmiotem żądania wstrzymania wykonania nie może być postanowienie o stwierdzeni niedopuszczalności odwołań; - art. 61 § 3 w zw. z art. 163 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne wskazanie, że skarżąca nie wykazała istnienia przesłanek warunkujących skuteczne domaganie się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, mimo że w ocenie skarżącej brak wstrzymania zaskarżonej decyzji Starosty Poznańskiego w przedmiocie zatwierdzenia pozwolenia na budowę może spowodować niebezpieczeństwo zaistnienia trudnych do odwrócenia skutków, a przez to może dojść do naruszenia słusznego interesu publicznego. W ocenie skarżącej, argumentu Sądu o możliwej szkodzie wyrządzonej inwestorowi poprzez wstrzymanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie można rozpatrywać w oderwaniu od interesu publicznego, polegającego na bezpiecznym korzystaniu z dróg, w szczególności mieszkańców sąsiednich terenów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepis art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a. ma szerszy zakres niż art. 135 p.p.s.a., który koncentruje się na pojęciu sprawy w znaczeniu materialnym, zaś względy celowości i konieczność zapewnienia skarżącym skutecznej ochrony tymczasowej uzasadnia przyznanie sądom administracyjnym możliwości wstrzymywania wykonania np. ostatecznej decyzji organu I instancji w sprawie ze skargi na postanowienie, które spowodowało, że decyzja ta stała się ostateczna, a więc postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub postanowienie o stwierdzeniu wniesienia odwołania z uchybieniem terminu, a także na postanowienie, które w razie odmiennej treści spowodowałoby, że decyzja przestałaby być ostateczna, np. postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (zob. postanowienie NSA z 13 maja 2021 r., II OZ 205/21 i wskazane tam orzecznictwo). Podkreślenia wymaga także, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie ma za zadanie chronić przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed takimi, które bezpośrednio związane są z jej wykonaniem oraz tymi, których nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji. Przedmiotowa sprawa dotyczy postanowienia Wojewody Wielkopolskiego dotyczącego stwierdzenia niedopuszczalności odwołań, zaś w istocie strona dąży do wstrzymania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia pozwolenia na budowę. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest orzeczeniem o charakterze procesowym i nie nadaje się do wykonania, zatem strona nie może się skutecznie domagać ochrony tymczasowej w tego typu postępowaniu. Strona w złożonym zażaleniu się z tym stanowiskiem nie zgadza, jednak nie podnosi żadnych konkretnych argumentów przeciw. Odnośnie do kwestii decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 9 grudnia 2021 r. należy uznać, że zasadnie Sąd I instancji wskazał na ryzyko występujące po stronie inwestora, który będzie musiał ponosić koszty ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego. Przeciwstawiane temu potencjalne skutki w postaci zwiększenia natężenia ruchu i wpływie na układ komunikacyjny, choć mogą być uciążliwe, nie mogą zostać uznane za nieodwracalne i nie stwarzają dla żalącej strony bezpośredniego zagrożenia, co jest istotne dla rozważenia zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił wniesione zażalenie.