I OSK 1132/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 652/20 w sprawie ze skargi A. P., A. B., D. P., J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Województwa [...] na rzecz A. P., A. B., D. P., J. P. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 7 kwietnia 2021 r., II SA/Gd 652/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P., A. B., D. P., J. P. na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z [...] marca 2017 r. nr [...], a w punkcie 2. zasądził od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] czerwca 1973 r. Prezydent Miasta G. zatwierdził plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji Fabryki [...] w G. – W. (dalej: Fabryka). Plan ten został następnie zaktualizowany planem realizacyjnym – projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta G. z [...] czerwca 1974 r., "anulującą" (zgodnie z adnotacją na decyzji) decyzję z [...] czerwca 1973 r. W dniu 12 października 1979 r. J. P. i Z. P. zbyli na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości położonej w G. przy ul. C., oznaczonej jako działka nr [...], obszar 3200 m2 za kwotę 69.120 zł (akt notarialny Repertorium A nr [...] na rok 1979). Do sprzedaży doszło na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w brzmieniu ustalonym w Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64). Pismem z 24 grudnia 2009 r. Z. P. wystąpiła do Prezydenta Miasta G., wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, o zwrot nieruchomości położonej w G., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] w zakresie działek oznaczonych nr.: [...], [...], [...] i [...]. W toku postępowania ustalono, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Gdyni z 29 października 1993 r., sygn. I Ns 762/93, o stwierdzeniu nabycia spadku po J. P. oraz postanowienia Sądu Rejonowego w Gdyni z 28 stycznia 2014 r., sygn. VII Ns 2138/13, o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. P., spadkobiercami poprzednich właścicieli działki nr [...], a zatem uprawnionymi do złożenia wniosku o jej zwrot są: J. P., A. K., G. R., S. P., E. P., P. P., A. B., A. P. i D. P. Pismem z 26 marca 2010 r. P. P. poinformował organ o śmierci Z. P. i jako jeden z jej spadkobierców podtrzymał wniosek o zwrot. Pismami: z 2 września 2014 r. A. K. i J. P., z 3 września 2014 r. A. B., A. P. i D. P., z 5 listopada 2014 r. G. R., E. P. i S. P. również podtrzymali wniosek Z. P. o zwrot nieruchomości w zakresie działek oznaczonych nr.: [...], [...], [...] [...]. W związku z ustaleniem, że w granicach dawnej działki nr [...] znajduje się również część działki nr [...] (poprzedni nr [...]), pismem z 1 lutego 2016 r. organ zwrócił się do wnioskodawców z zapytaniem, czy rozszerzają wniosek o zwrot nieruchomości dodatkowo o część ww. działki, w granicach dawnej działki nr [...]. W odpowiedzi z 10 lutego 2016 r. pełnomocnik P. P., G. R., E. P. i S. P. poinformował, że jego mocodawcy nie rozszerzają wniosku. Natomiast pełnomocnik A. B., D. P., J. P. i A. P. pismem z 16 lutego 2016 r. rozszerzył wniosek o część ww. działki. A. K. nie ustosunkowała się do wezwania organu. W toku postępowania Prezydent Miasta G. ustalił, że wywłaszczona działka ulegała wielu przekształceniom geodezyjnym. Dotychczasowe działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...] otrzymały kolejno nr: [...], [...], [...], [...] i [...]. Wywłaszczona działka stanowi obecnie m.in. część działek nr: [...], [...], [...], [...] oraz całą działkę nr [...], obręb D., będące własnością Województwa [...]. Z uwagi na brak tożsamości stron i stanu prawnego odnośnie części działki oznaczonej obecnie nr [...], Prezydent Miasta G. wydał w dniu 24 stycznia 2017 r. odrębną decyzję nr [...]. Natomiast odnośnie działek nr: [...], [...] i [...], organ wydał w dniu [...] stycznia 2017 r. odrębną decyzję nr [...]. W dniu 17 lutego 2017 r. przeprowadzono dowód z oględzin przedmiotowej nieruchomości. W ich trakcie ustalono, że działka nr [...], w zakresie wywłaszczonej działki nr [...], stanowi chodnik z kostki brukowej wraz z krawężnikami zapewniający dojście do trafostacji znajdującej się na pozostałej części działki nr [...]. Ponadto, w pozostałej części działki będącej przedmiotem postępowania znajduje się fragment trawnika okalającego trafostację. Decyzją z [...] marca 2017 r. Prezydent Miasta G., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (dalej: organ I instancji), odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. R., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 3200 m2, w zakresie dotyczącym części obecnej działki nr [...], obręb D., stanowiącej własność Województwa [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z planem ogólnym realizacyjnym zagospodarowania Fabryki, zatwierdzonym decyzją z [...] czerwca 1973 r., strefa ochronna wokół Fabryki miała obejmować 300m od granic zakładu. Natomiast zgodnie ze zaktualizowanym planem realizacyjnym zagospodarowania terenu z marca 1974 r., zatwierdzonym decyzją z [...] czerwca 1974 r., oraz załączoną do niego opinią sanitarną Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] maja 1973 r. wokół terenu Fabryki winna być zachowana strefa ochronna o szerokości 300m i 500m. Zgodnie z opinią sanitarną, na terenie strefy ochronnej zakazane było lokalizowanie obiektów takich jak domy mieszkalne, internaty, szpitale, żłobki, przedszkola i inne obiekty przeznaczone do stałego przebywania ludzi, które nie były związane bezpośrednio z produkcją lub usługami zakładu. Zakres 500-metrowej strefy ochronnej przewidzianej wokół zakładu przedstawia mapa stanowiąca załącznik do zaktualizowanego planu realizacyjnego. Ponadto, w oparciu o mapy sporządzone przez biegłego geodetę stwierdzono, że dawna działka nr [...] w całości znajduje się w zasięgu wyznaczonej strefy ochronnej i tym samym była niezbędna do jej ustanowienia. Organ wyjaśnił, że zgodnie z dokumentem nazwanym "Z.F.O. /w budowie/ w G. – ZTE zagospodarowanie strefy ochronnej" z kwietnia 1976 r., nr [...], opracowanym w oparciu o decyzję z [...] czerwca 1974 r., przewidziane było "wywłaszczenie, wykup gruntów i obiektów budowlanych na obszarze strefy ochronnej". Niestety pomimo poszukiwań nie udało się odnaleźć decyzji ustalającej strefę ochronną dla Fabryki oraz sposób jej zagospodarowania w oparciu o ww. opracowanie, jak również innej dokumentacji archiwalnej poza zgromadzoną w sprawie dotyczącą budowy Fabryki. Jednakże pomimo nieodnalezienia decyzji ustalającej strefę ochronną organ wskazał, że na jej istnienie wskazują inne zgromadzone w aktach sprawy dokumenty. Zgodnie z informacją o terenie z 15 stycznia 1980 r., wydaną przez Prezydenta Miasta G. w sprawie urządzenia w jej zakresie przyzakładowych ogródków działkowych dla pracowników Fabryki, "teren lokalizacji pracowniczych ogródków działkowych położony jest w strefie ochronnej fabryki". Po przeanalizowaniu mapy stanowiącej załącznik do ww. informacji, przedstawiającej zakres strefy ochronnej i inwentaryzację szczegółową zieleni, a także w oparciu o mapę sporządzoną przez biegłego geodetę przez naniesienie na przytoczony załącznik granic wywłaszczonej działki nr [...], organ stwierdził jednoznacznie, że działka ta w całości znajdowała się w strefie ochronnej Fabryki. Natomiast zgodnie z informacją uzyskaną z Wydziału Architektoniczno-Budowalnego Urzędu Miasta G. w piśmie z 28 września 2016 r. w Miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta G. uchwalonym uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w G. z [...] lutego 1988 r. (Dz. Urz. Woj. Gd. z 1988 r., Nr 13, poz. 91), obowiązującym od 16 lipca 1988 r., działki nr: [...], [...], [...] i [...] położone były w strefie planistycznej oznaczonej symbolem [...] – koncentracja zakładów i urządzeń o zróżnicowanej uciążliwości w rejonie ul. C. Przeznaczenie to obowiązywało do czasu wejścia w życie uchwały Nr [...] Rady Miasta G. z [...] listopada 1994 r. w sprawie zmiany ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Gd. z 1994 r., Nr 33, poz. 176). W obowiązującej od 20 grudnia 1994 r. do końca 2003 r. zmianie do planu miejscowego z 1988 r., w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego G.-Z. uchwalonym uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w G. z [...] lutego 1988 r., wywłaszczona działka nr: [...], [...] i [...] oraz część działki nr [...] (w zakresie wywłaszczonej działki nr [...]) położone były w strefie planistycznej oznaczonej symbolem [...] – teren bazy transportu Wojewódzkiej Kolumny Transportu Sanitarnego i pralni dla obsługi urządzeń służby zdrowia. Przywołana strefa znajduje się w strefie ochronnej Fabryki. Obecnie ww. działki położone są na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnic D. i W. w G., rejon ulic C., Rd. i K., uchwalony Uchwałą Nr [...] Rady Miasta G. z [...] listopada 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2 stycznia 2014 r., poz. 1). W planie tym ww. działki nr [....], [...], [...] i [...] położone są w strefie planistycznej oznaczonej symbolem [...] – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, zabudowa usługowa. Ponadto, zgodnie z załącznikiem graficznym do planu obowiązującego od 20 grudnia 1994 r. do końca 2003 r., obejmującym swym zakresem strefę ochronną, cała działka nr [...] znajdowała się w jej granicach. W świetle powyższego organ I instancji stwierdził, że nie ma podstaw do uznania przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, co uzasadniało odmowę jej zwrotu. Po rozpoznaniu odwołania J. P., A. B., A. P. i D. P. (dalej: skarżący) od powyższej decyzji Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) decyzją z [...] maja 2020 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że do wywłaszczenia doszło w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości aktem notarialnym z [...] października 1979 r. Do aktu dołączona była m.in. promesa Wojewody [...] nr [...] na nabycie przez Zakłady F. działki gruntu nr [..], obszaru 3200 m2, przeznaczonej dla zadania inwestycyjnego budowa fabryki farb – linia zasilająca 110 kV, a także pismo Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w G. z [...] września 1976 r. dotyczące strefy ochronnej/uciążliwości Fabryki uzgodnionej z planem zagospodarowania tej fabryki. W ocenie Wojewody treść aktu notarialnego i załączone do niego dokumenty jednoznacznie wskazują, że przedmiotem wywłaszczenia działki nr [...] było wykorzystanie jej terenu na potrzeby realizacji inwestycji szeroko pojętej budowy fabryki farb i lakierów i jej infrastruktury technicznej oraz strefy ochronnej. Wojewoda podkreślił, że fakt dokonania wywłaszczenia w 1979 r. determinował konieczność szerokiej interpretacji celu, jaki został wskazany w akcie wywłaszczeniowym. To daje możliwość powiązania zrealizowanej inwestycji lokalizacyjnie i funkcjonalnie z realizacją celu wywłaszczenia, ujętym w sposób ogólny, stanowiącą infrastrukturę towarzyszącą inwestycji (celu wywłaszczenia), jako jej integralną część. Zdaniem Wojewody cel wywłaszczenia został określony w sposób ogólny, jednakże pozwalający jednoznacznie wskazać, jaka inwestycja miała powstać na działce nr [...], a podstawą orzeczenia odmowy zwrotu spornej części działki jest realizacja celu wywłaszczenia w postaci ustanowienia na nieruchomości strefy ochronnej dla Fabryki. W ocenie Wojewody ustanowenie strefy ochronnej jest możliwe wyłącznie dla Fabryki (inwestycja główna) i jest z nią nierozerwalnie związana. Dlatego biorąc pod uwagę treść aktu wywłaszczeniowego, prawidłowym i spójnym celem wywłaszczenia jest realizacja inwestycji szeroko pojętej budowy fabryki farb i lakierów, jej infrastruktury technicznej oraz strefy ochronnej. Wojewoda uznał, że zgromadzony materiał dowodowy bezspornie wskazuje, że Przedsiębiorstwo P. w G. zostało powołane aktem erekcyjnym – zarządzeniem Ministra Przemysłu Chemicznego z [...] lipca 1976 r., w wyniku połącznia trzech przedsiębiorstw, w skład których weszło Przedsiębiorstwo Państwowe "P." w G. przy ul. C. [...], którego budowa rozpoczęła się w 1976 r. W związku z tym formalnie zaczęła funkcjonować z dniem jej powołania mimo, że zakład był w budowie. Budowa fabryki realizowana była etapami i od połowy lat 70-tych aż do początku lat 90-tych realizowano różne inwestycje na terenie przedsiębiorstwa. Zatem przedsiębiorstwo formalnie oraz faktycznie istniało oraz prowadziło działalność od momentu rozpoczęcia realizacji jego budowy. Dla prawidłowego funkcjonowania przedsiębiorstwa przewidziano m.in. niezbędność jego zasilania oraz ochrony środowiska przed niekorzystnym wpływem jego działalności. Na potwierdzenie tego w aktach sprawy znajdują się liczne dokumenty projektowe, planistyczne, opinie, decyzje, pisma, założenia techniczne, mapy, itp., dotyczące budowy linii elektroenergetycznej 110 kV (GPZ) oraz zagospodarowania strefy ochronnej Fabryki (w budowie). Według Wojewody, z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że działka nr [...] była objęta projektem technicznym budowy "Linii 110 kV Zasilane FFO" symbol [...] z marca 1974 r., gdzie widnieje w wykazie gruntów. Natomiast m.in. z mapy pn. "Fabryka F. zasilania zakładu 1:5000" z 1973 r., wynika, że linia napowietrzna przebiega przez teren wywłaszczonej działki i znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu GPZ (głównego punktu zasilania przedsiębiorstwa). Z mapy tej również wynika, że teren całej działki nr [...] leży w obrębie przewidzianym i opisanym jako "strefa ochronna zakładu R=500m". Powyższe wpisuje się w zakres przywołanych dokumentów w treści aktu wywłaszczeniowego. Wojewoda stwierdził zatem, że przedmiot wywłaszczenia działki nr [...] był szerszy aniżeli wyłącznie jako część terenu strefy ochronnej przedsiębiorstwa. Szeroko pojęty proces realizacji budowy i funkcjonowania Fabryki, z racji faktu, że już w trakcie budowy była ona działającym przedsiębiorstwem, potrzeby i dynamika adaptacji oraz realizacja funkcji własnych, wymagała realizacji procesów inwestycyjnych i formalnoprawnych zagospodarowania przestrzeni niezbędnej do jej funkcjonowania. Do warunków inwestycyjnych zaliczyć należy procesy budowy, w tym zasilania zakładu, a do procesów formalno-prawnych chociażby wymogi bezpieczeństwa, sanitarne czy środowiskowe. W konsekwencji, mając na względzie powyższe oraz analizę przeprowadzoną przez organ I instancji dotyczącą strefy ochronnej, którą Wojewoda podzielił, stwierdzono, że bezspornym jest, że Fabryka była formalnie oraz fizycznie funkcjonującym zakładem, GPZ wraz z siecią zasilającą powstała i służyła celom przedsiębiorstwa a ustanowienie strefy ochronnej zostało zrealizowane na podstawie i zgodnie z wymaganiami formalno-prawnymi, zgodnie z planami realizacyjnymi, planami zagospodarowania czy opiniami sanitarnymi. Zdaniem Wojewody zgromadzony materiał dowodowy pozwala zatem stwierdzić, że cel przejęcia działki nr [...] (oraz w konsekwencji części działki objętej niniejszym postępowaniem), w pełni mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia. Przy czym, do realizacji celu wywłaszczenia doszło bezpośrednio w chwili wywłaszczenia, gdyż w momencie przejścia prawa własności nieruchomości zostały spełnione warunki formalnoprawne funkcjonowania obszaru ochronnego a teren działki został włączony do terenu przedsiębiorstwa jako część tego obszaru, który to również mógł być wykorzystywany dla potrzeb budowy linii elektroenergetycznej czy innych potrzeb realizacji budowy czy działalności przedsiębiorstwa, gdyż takie funkcje mieszczą się w celu wywłaszczenia określonym przez organ odwoławczy. Jedna z destynacji przewidzianych dla terenu, a wpisująca się i bezpośrednio powiązana ze zrealizowaną inwestycją lokalizacyjnie i funkcjonalnie (celu wywłaszczenia), jako jej integralną część, spełnia przesłanki realizacji celu wywłaszczenia. W niniejszym przypadku ustanowienie strefy ochronnej Fabryki realizuje taką przesłankę. W odniesieniu do zarzutu odwołania, że nieruchomość wywłaszczona była zbędna już 1983 r., na cel na jaki ją przejęto, gdyż decyzją nr z [...] marca 1983 r. przekazano na rzecz Wojewódzkiej Kolumny Transportu Sanitarnego w G. działkę nr [...] w użytkowanie (powstała w wyniku podziału działki [...] na działki nr: [...] i [...]) oraz jak wynika z pisma z 22 października 1986 r., zrzekł się prawa zarządu działki nr [...], Wojewoda zgodził się ze stroną skarżącą, że z powyższego wynika, że działka w dwóch etapach stała się ostatecznie zbędna dla przedsiębiorstwa, lecz stało się to po uprzednim zrealizowaniu celu wywłaszczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez niewystarczająco dokładne ustalenie przez Wojewodę stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji czego Wojewoda błędnie ustalił cel wywłaszczenia, a następnie, że cel ten został zrealizowany, co doprowadziło do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości; 2. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez ich niezastosowanie i odmowę zwrotu nieruchomości w całości oraz w części. Według skarżących ustalenie, że na spornej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia winno być poprzedzone niebudzącym wątpliwości skonkretyzowaniem celu wywłaszczenia oraz analizą, czy tak określony cel wywłaszczenia został zrealizowany na całym obszarze nieruchomości. W przypadku bowiem, gdy nieruchomość została przejęta na podstawie umowy sprzedaży zawartej w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej cel wywłaszczenia należy ustalić na podstawie tej umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego. Tymczasem umowa nie zawiera określenia celu przejęcia sprzedawanej nieruchomości na wzór decyzji wywłaszczeniowych. W opinii skarżących cel ten byłby możliwy do ustalenia w oparciu o załączone do umowy dokumenty wymienione w jej § 2, zwłaszcza wymienioną w pkt b) promesę Wojewody [...] na nabycie przez Zakłady F. od J. i Z. P. działki gruntu nr [...], obszaru nr 3200 m2, przeznaczonej dla zadania inwestycyjnego budowa Fabryki – linia zasilająca 110 kV, za cenę 69.120 zł, która jest dokumentem najbardziej zbliżonym w czasie wystawienia względem zawartej umowy, a zatem najpełniej i najdokładniej oddaje cel wywłaszczenia w dacie czynności, gdyż została wydana w 1979 r., a więc w tym samym roku, w którym zawarto umowę sprzedaży. Poza tym już z samego opisu jej tytułu wynika wprost cel, w jakim przejęcie nieruchomości miało nastąpić, tytuł wskazuje bowiem cel przejęcia, przedmiot przejęcia oraz cenę sprzedaży. W ocenie skarżących, organ nie jest uprawniony do dowolnego ustalenia celu wywłaszczenia, a wskazane przez Wojewodę orzecznictwo nie uzasadnia ustalenia celu przejęcia nieruchomości w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego i ogólnikowo, podczas gdy z dowodów wynika, że zamiar Skarbu Państwa co do celu przejęcia w chwili jego dokonania był skonkretyzowany, a było nim wykorzystanie nieruchomości na budowę zasilającej Fabrykę linii 110 kV. Stworzenie strefy ochronnej nie było celem publicznym, na który przejęto sporną nieruchomość, co wynika przede wszystkim z decyzji z 17 czerwca 1974 r. zatwierdzającej plan realizacyjno-projektowy budowy Fabryki. Zgodnie z treścią sporządzonej na podstawie tej decyzji pracy projektowej, pt. "Zakłady F. /w budowie/ w G. — ZTE zagospodarowanie strefy ochronnej" z kwietnia 1976 r., przewidziano "wywłaszczenie, wykup gruntów i obiektów budowlanych na obszarze strefy ochronnej", jednak wśród gruntów przewidzianych do wywłaszczenia lub wykupu nie znalazła się parcela nr [...]. Wynika to wprost z treści znajdującego się w aktach sprawy Załącznika nr 1 do pracy projektowej, w którym wymienia się grunty znajdujące się w projektowanej strefie ochronnej wskazując, które z nich należy wywłaszczyć i wykupić (k. 751). Tym samym ustalenie przez Wojewodę, że celem wywłaszczenia (nabycia) spornej nieruchomości była realizacja inwestycji szeroko pojętej budowy fabryki farb i lakierów, jej infrastruktury technicznej oraz strefy ochronnej zostało dokonane dowolnie, w oderwaniu od całościowej analizy materiału dowodowego, bowiem w ocenie skarżących, rzeczywistym zamiarem Skarbu Państwa było przejęcie nieruchomości na budowę fabryki farb – linii zasilającej 110 kV. Tak określony cel wywłaszczenia nie został jednak zrealizowany na spornej nieruchomości, gdyż urządzenie tej linii (transformatorownia) zostało zbudowane na działce bezpośrednio graniczącej z działką nr [...], co zostało potwierdzone w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej 27 listopada 2015 r. Natomiast chodnik i trawnik, który został odnotowany w trakcie wizji lokalnej w dniu 17 lutego 2017 r. nie stanowią elementu linii zasilającej. Skarżący wskazali, że na nieruchomości, która w chwili wywłaszczenia była oznaczona numerem [...], nie wybudowano żadnych urządzeń linii 110 kV. Zdaniem skarżących, z dokumentów sprawy wynika, że wkrótce po zawarciu umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, w latach 80-tych, wywłaszczona nieruchomość była P. zbędna. Zgodnie z decyzją z [...] marca z 1983 r. o przekazaniu terenu państwowego w użytkowanie przekazano na rzecz Wojewódzkiej Kolumny Transportu Sanitarnego w G. działkę nr [...] (powstałą po podziale działki nr [...] w 1982 r. na działkę [...] i [...]) Urząd Miejski w G. przekazał działkę nr [...] w nieodpłatne używanie Wojewódzkiej Kolumnie Transportu Sanitarnego z przeznaczeniem na budowę zajezdni Rejonowej Kolumny Transportu Sanitarnego, Zakładu Pralniczego oraz Warsztatów Naprawczych Sprzętu Medycznego. Zgodnie z pismem P. w G. do Urzędu Miejskiego w G. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z 10 grudnia 1986 r., w którym nadawca przesłał do wiadomości organu aktualny na 10 grudnia 1986 r. wykaz działek położonych na terenie miasta G., będących w zarządzie fabryki a przeznaczonych na budowę fabryki farb wraz ze strefą ochronną, nie ma działki, której dotyczy przedmiotowe postępowanie (ówcześnie działki o nr [...] i [...]). Zgodnie z pismem z 22 października 1986 r. kierowanego przez Urząd Miejski w G. do Zakładu Energetyki wynika nadto, że P. zrzekł się prawa zarządu działki [...]. Zgodnie z protokołem zdawczo-odbiorczym z 10 marca 1987 r. dotyczącym przekazania działki [...] przez P. na rzecz Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w G., przedmiotowa działka stanowi "teren zbędny dla zakładu" mimo, że fabryka dalej funkcjonowała. Niezależnie od powyższego wskazano, że samo przeprowadzenie linii przez grunty osób trzecich nie wymagało przejęcia nieruchomość, a zezwolenia organu spraw wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej, co zostało przewidziane w Projekcie "Z.F.O. /w budowie/ w G. ZTE zagospodarowanie strefy ochronnej" (k. 1000), zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Co więcej, z akt sprawy wynika, że linia napowietrzna dwutorowa 110 kV zasilająca GPZ W. została oddana do użytkowania 30 grudnia 1978 r. (k. 229), czyli przed datą przejęcia. Zatem sporna nieruchomość nie była przejmowana w celu budowy tego środka trwałego, który istniał już w dacie przejęcia. To z kolei oznacza, że nieruchomość została przejęta pochopnie i bez realnego celu, a cel przejęcia nie został zrealizowany. Realizacja innego celu publicznego nie zwalnia bowiem od obowiązku zwrotu nieruchomości. Wynika z tego, że wykorzystanie przejętej nieruchomości "na utworzenie strefy ochronnej" zamiast na "budowę fabryki farb – linii zasilającej 100 kV", jak planowano w chwili nabycia nieruchomości, skutkowałoby powstaniem obowiązku zwrotu nieruchomości. Skarżący podkreślili, że organowi nie udało się odnaleźć dokumentów, które są niezbędne do wydania decyzji w sprawie. Jednocześnie Wojewoda przeniósł ciężar negatywnych konsekwencji związanych z niezebraniem wyczerpującego materiału dowodowego na strony postępowania. Ponadto, Wojewoda nie rozważył możliwości częściowego zwrotu spornej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Pismem z 21 grudnia 2020 r. Województwo [...] wniosło o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie uczestnika postępowania decyzje organów obu instancji jednoznacznie wskazują, że cel wywłaszczenia został bezspornie zrealizowany, co potwierdza materiał dowodowy zebrany w sprawie oraz wnikliwie przeanalizowany i oceniony przez organy. Zagospodarowanie całego terenu wywłaszczonej działki oznaczonej w dacie wywłaszczenia nr [...] wskazuje na funkcjonalne powiązanie jej z potrzebami działalności fabryki w chwili jej wywłaszczenia. Bezspornym jest, że Fabryka była formalnie oraz fizycznie funkcjonującym zakładem, GPZ wraz z siecią zasilającą powstała i służyła celom przedsiębiorstwa, a ustanowienie strefy ochronnej zostało zrealizowane na podstawie i zgodnie z wymaganiami formalno-prawnymi, jak również zgodnie z planami realizacyjnymi, planami zagospodarowania czy opiniami sanitarnymi. Wojewoda nie ustalił celu wywłaszczenia dowolnie, lecz rozpatrywał zebrany materiał dowodowy kompleksowo mając na uwadze charakter i wymagania całej inwestycji słusznie uznając, że doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Jednocześnie skarżący w żadnym miejscu nie wykazali jakichkolwiek okoliczności, czy argumentacji, która nie byłaby przedmiotem rozważań organów obu instancji, a która wpływałaby na prawidłowość dokonanej przez organy oceny stanu faktycznego i prawidłowość subsumpcji zastosowanych przepisów prawa. Przy wydawaniu decyzji organ nie dopuścił się zarzucanych mu w skardze naruszeń, lecz dokonał dogłębnej analizy i oceny wszystkich zaprezentowanych w tym postępowaniu środków dowodowych. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawne podstawy realizacji zgłoszonych w niniejszej sprawie żądań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zawierają przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.; dalej: u.g.n.). Przepis art. 216 u.g.n. zawiera zamknięty katalog nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, do których mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości". Zgodnie zaś z treścią art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79). W ocenie Sądu I instancji w tych okolicznościach organy prawidłowo rozpoznały żądanie skarżących w trybie art. 136 ust. 1 u.g.n. Sąd I instancji wyjaśnił, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywnie stwierdzona jej zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Wykładnia pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., prowadzi do wniosku, że o zwrocie nie decyduje wyłącznie niedochowanie wskazanych tam terminów. Podstawową przesłanką zwrotu jest bowiem w ogóle niezrealizowanie celu. Dopiero wówczas, gdy nie doszło do jego zrealizowania, ma miejsce ocena czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Zrealizowanie celu w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem wyżej wymienionych terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone. Sąd I instancji podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r. poz. 376), rozstrzygając kwestię wstecznego działania art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w sytuacji gdy cel wywłaszczenia zrealizowano przed 22 września 2004 r., wskazał również, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki – na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Skoro zatem podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia należy w pierwszej kolejności odnieść do okoliczności realizacji celu wywłaszczenia. Tym samym terminy 7 i 10 lat należy traktować jako dopełnienie przesłanki zbędności, a organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jedynie w sytuacji, gdy ta nie została jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy i w razie dokonania pozytywnego ustalenia wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie – o odmowie zwrotu. Wtedy to bowiem do oceny czy dana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia konieczne jest zbadanie przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Jednakże w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Przy czym ocenę realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Przyjmuje się, że w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Sąd I instancji stwierdził, że w świetle powyższego obowiązkiem organów było w pierwszej kolejności ustalenie celu wywłaszczenia działki nr [...], a następnie stwierdzenie, czy cel ten został zrealizowany, czy też wywłaszczone nieruchomości lub ich części stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Punktem wyjścia dla oceny, czy istnieje stan zbędności powinno być zatem w pierwszym rzędzie precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia. Następnie, konfrontując tak ustalony cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona ze stanem faktycznym w jakim ona się znajduje powinno być dokonanie rzetelnej oceny w oparciu o wskazane wyżej kryteria, czy nieruchomość stała się zbędna, a więc czy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany przed złożeniem wniosku. Sąd I instancji wyjaśnił, że cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle stosownie do treści art. 136 ust. 1 u.g.n. zakazującego przeznaczania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży). Cel wywłaszczenia nie powinien być dorozumiany czy interpretowany rozszerzająco. Dokonanie prawidłowej subsumcji normy prawnej z art. 137 u.g.n. wymaga bowiem precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia danej nieruchomości i zbadania terminu realizacji celu wywłaszczenia, przy czym cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle. Sąd I instancji podkreślił, że cel wywłaszczenia powinno się w pierwszej kolejności odkodowywać z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających bezpośrednio proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować. Oznacza to, że ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Niedopuszczalna jest natomiast rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie. Sąd I instancji wskazał, że niewątpliwie im dawniej był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Sąd I instancji zaznaczył, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych – fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się co do zasady z kwestiami natury historycznej. Wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia, wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać jedynie z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Analizując całokształt zgromadzonej w niniejszej sprawie dokumentacji, która posłużyła orzekającym organom do wydania zakwestionowanego rozstrzygnięcia, Sąd I instancji uznał, że nie dawała ona podstaw do stwierdzenia, że działka nr [...] została wywłaszczona w celu realizacji szeroko pojętej budowy fabryki farb i lakierów, jej infrastruktury technicznej oraz strefy ochronnej, tak jak przyjął to Wojewoda. Oceny tej Wojewoda dokonał odwołując się do materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, który na jego podstawie uznał, że przedmiotowa działka została wywłaszczona w celu stworzenia strefy ochronnej wokół Fabryki, a który to cel niewątpliwie może istnieć odrębnie od głównego przedmiotu, dla którego strefa ochronna miałaby zostać stworzona. Co istotne, zdaniem Sądu I instancji, przywołany przez organ I instancji materiał dowodowy odnosi się jedynie do przedmiotowej strefy ochronnej a nie do szeroko pojętej budowy fabryki farb i lakierów. Z kolei, powołane przez Wojewodę dokumenty dołączone do aktu notarialnego z 12 października 1979 r., jako mające potwierdzać ustalony przez niego cel wywłaszczenia, odnoszą się zarówno do budowy fabryki farb i lakierów, jak i do budowy linii zasilającej 110 kV, a także do stworzenia strefy ochronnej Fabryki. Tym samym, nie potwierdzają w sposób niewątpliwy ustalonego przez Wojewodę celu wywłaszczenia. Natomiast, ustalenie przez organ I instancji, że wywłaszczenie nastąpiło w celu ustanowienia strefy ochronnej wokół Fabryki również nie znajduje konkretnego potwierdzenia w materiale dowodowym, albowiem Wojewoda wskazał jednocześnie, że działka nr [...] objęta była projektem technicznym budowy "Linii 110 kV Zasilanie FFO" symbol [...]. Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu I instancji, nie można uznać, aby orzekające w sprawie organy w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości ustaliły cel wywłaszczenia działki nr [...]. Jednocześnie, zdaniem Sądu I instancji, z uzasadnień kontrolowanych decyzji, wbrew stanowisku orzekających w sprawie organów, nie sposób konkretnie wywnioskować, czy przyjęty przez nie cel wywłaszczenia (czy to strefa ochronna Fabryki czy szeroko pojęta budowa fabryki farb i lakierów, jej infrastruktury technicznej oraz strefy ochronnej) został na terenie byłej działki nr [...] faktycznie zrealizowany. Żaden bowiem z powołanych przez orzekające w sprawie organy dokumentów nie wskazuje w sposób pewny i jednoznaczny, że przyjęty przez orzekające w sprawie organy cel wywłaszczenia został zrealizowany na terenie byłej działki nr [...], w tym w zakresie aktualnej działki nr [...]. W ocenie Sądu I instancji o realizacji celu wywłaszczenia nie świadczy bowiem powołany przez organ I instancji dokument "Z.F.O. /w budowie/ w G. – ZTE zagospodarowanie strefy ochronnej" z kwietnia 1976 r., nr [...], opracowanym w oparciu o decyzję z [...] czerwca 1974 r., nr [...], zgodnie z którym jedynie przewidziane było "wywłaszczenie, wykup gruntów i obiektów budowlanych na obszarze strefy ochronnej". Ponadto, z Załącznika nr 1 do wskazanego dokumentu, obejmującego wykaz użytkowników gruntów w strefie ochronnej, w tym przeznaczonych do wywłaszczenia, nie wynika, aby objęto nim działkę nr [...]. O realizacji celu wywłaszczenia w postaci strefy ochronnej nie świadczy również informacja o terenie z 15 stycznia 1980 r. w sprawie urządzenia w jej obrębie przyzakładowych ogródków działkowych pracowników Fabryki i załączona do niej mapa, która wskazuje jedynie, że teren lokalizacji pracowniczych ogródków działkowych położony jest w strefie ochronnej fabryki a działka nr [...] w całości znajdowała się w strefie ochronnej. O realizacji celu wywłaszczenia nie mogą świadczyć również zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jedynie wskazują, jakie powinno być przeznaczenie terenu. Także, sam fakt budowania Fabryki nie może świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia przyjętego przez Wojewodę. Zdaniem Sądu I instancji powołane w tym zakresie przez orzekające w sprawie organy dokumenty wskazują jedynie, że wokół Fabryki miała powstać strefa ochronna, nie świadczą jednak o tym, że taka strefa powstała. Co więcej, sam organ I instancji wskazał, że nie udało się odnaleźć decyzji ustalającej strefę ochronną dla Fabryki. Poza tym chronologiczne zestawienie dat – wywłaszczenia w dniu [...] października 1979 r. z informacją o terenie z 15 stycznia 1980 r. sporządzoną dla potrzeb przeznaczenia obszaru strefy ochronnej fabryki pod lokalizację pracowniczych ogrodów działkowych, których zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami nie można było lokalizować w strefach ochronnych, poddaje w wątpliwość po pierwsze przydatność tego terenu pod strefę ochronną zaledwie trzy miesiące po wywłaszczeniu, a po drugie jej zrealizowanie, z którym równoznaczne nie jest samo przejęcie działki przez fabrykę, jak twierdzi Wojewoda. W świetle bowiem obowiązujących wówczas przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 23 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz.U. Nr 15, poz. 66), zagospodarowanie terenu strefy ochronnej lub jego części polegało na uprawie odpowiednich roślin, zakrzewianiu lub zadrzewianiu (§ 3 ust. 1). Na terenie strefy ochronnej nie mogły być lokalizowane domy mieszkalne, internaty, szpitale, żłobki, przedszkola i inne obiekty przeznaczone do stałego przebywania ludzi i nie związane bezpośrednio z produkcją lub usługami zakładu (§ 3 ust. 2). Żaden z organów orzekających w sprawie nie dokonał analizy okoliczności istotnych z punktu widzenia realizacji ustalonego, według nich, celu wywłaszczenia w postaci strefy ochronnej fabryki, w świetle powyższej regulacji oraz ustawy z 21 kwietnia 1966 r. o ochronie powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz.U. Nr 14, poz. 87), które nie dopuszczały lokalizacji w strefie ochronnej ogrodów działkowych. Wątpliwości Sądu I instancji w zakresie realizacji celu wywłaszczenia wzbudziła również okoliczność przekazania decyzją z [...] marca 1983 r. terenu działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], w użytkowanie Wojewódzkiej Kolumnie Transportu Sanitarnego w G., albowiem wskazuje ona, że cel wywłaszczenia musiałby być do tego czasu zrealizowany, na co zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób niebudzący wątpliwości nie wskazuje. Co więcej, sam Wojewoda zgodził się ze skarżącymi, że nieruchomość wywłaszczona stała się ostatecznie zbędna na cel wywłaszczenia, wskazując właśnie na powyższą decyzję i zrzeczenie się prawa zarządu. Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podjęte zostały przedwcześnie, bez wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Powyższych wymogów nie spełnia kontrolowane postępowanie przeprowadzone zarówno przez organ I instancji, jak i przez organ II instancji. Ponadto, zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. strona powinna być przekonana, że decyzja, w szczególności odmowna, została wydana po wnikliwym zapoznaniu się organu ze sprawą, co powinno być odzwierciedlone w uzasadnieniu takiej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Tego wymogu również nie spełniono wydając decyzje w niniejszej sprawie. W skardze kasacyjnej Województwo [...] zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia, a w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie sprawy i oddalenie skargi w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania przez: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 137 ust. 1 u.g.n. przez przyjęcie, że decyzje organu I i II instancji zapadły przedwcześnie bez wyczerpującego zebrania w sprawie materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny, choć organy te przeprowadziły w sprawie wszystkie dowody niezbędne do ustalenia celu wywłaszczenia oraz ustalenia, czy cel ten został zrealizowany; 2. naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej i wszechstronnej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przez przyjęcie, że organy I i II instancji nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości i precyzyjny celu wywłaszczenia, choć przeczy temu treść zgromadzonych w sprawie dokumentów, na których oparły się te organy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organy I i II instancji, co znalazło wyraz z wydanych przez nie decyzjach, prawidłowo i jednoznacznie ustaliły na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jaki był cel wywłaszczenia oraz że cel ten został bezspornie zrealizowany. Potwierdza to materiał dowodowy zebrany w sprawie, który został wnikliwie przez organy obu instancji przeanalizowany i oceniony. W konsekwencji jedynym i słusznym rozstrzygnięciem pozostaje rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji skarga stron podlegała oddaleniu w całości. Wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. W takiej sytuacji, doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem, a w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. W pierwszej kolejności zatem organ powinien wziąć pod uwagę dowody, dokumenty poprzedzające decyzję o wywłaszczeniu. Nie wyklucza to jednak przeprowadzenia dowodów z dokumentów powstałych już po dacie wywłaszczenia. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy z ich treści lub całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dokumenty te odzwierciedlają wcześniejsze (tj. sprzed daty wywłaszczenia) ustalenia w tym przedmiocie. Ustalenie celu wywłaszczenia, co do zasady, następuje przez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. To uszczegółowienie (doprecyzowanie) winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Przepisy k.p.a. nie ograniczają zatem sposobu dowodzenia okoliczności mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie do tzw. dowodów bezpośrednich. Dokumenty, dowody, opinie, pisma, czy inne dowody, które powstały po dacie wywłaszczenia nie mogą być same w sobie przydatne dla uszczegółowienia celu konkretnego wywłaszczenia. Doprecyzowanie celu wywłaszczenia musi odbywać się w sposób uporządkowany i wiarygodny, a więc dokumenty, w oparciu o które jest to czynione, muszą pozostawać w logicznym związku z decyzją wywłaszczeniową oraz powołaną w niej decyzją o zatwierdzeniu lokalizacji inwestycji, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, itp., a więc taki dokument musi być logicznym następstwem wcześniejszych dokumentów, wymienionych w decyzji wywłaszczeniowej. W ocenie skarżącego kasacyjnie wszystkim powyższym wymogom sprostały organy obu instancji orzekające w sprawie. W przedmiotowej sprawie nie mamy przy tym do czynienia z decyzją wywłaszczeniową, ale umową, która wprost celu tego nie określa i gdzie cel wywłaszczenia może być faktycznie ustalony jedynie na podstawie przywołanych i wskazanych w tej umowie dokumentów. Bez wątpienia wszystkie te dokumenty poprzedzają proces wywłaszczenia, a jednocześnie ich treść pozwala na ustalenie celu wywłaszczenia. Chronologicznie najstarszy dokument wskazujący na cel wywłaszczenia, jakim jest budowa Fabryki pochodzi z [...] października 1971 r. (pismo Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G.), kolejne odwołują się do realizacji inwestycji, której częścią była budowa linii zasilającej (promesa Wojewody [...] numer [...] oraz decyzja Wydziału Gospodarki przestrzennej Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w G. nr [...] z [...] czerwca 1972 r.), najstarsza z [...] września 1976 r. odnosi się do ustanowienia w ramach inwestycji strefy ochronnej (pismo Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w G.) – sama umowa zawarta została dopiero kilka lat później, bo [...] października 1979 r., a zatem wszystkie te dokumenty (w tej umowie także powołane) mogą być podstawą ustalenia, ale również doprecyzowania celu wywłaszczenia i właśnie na treści tych dokumentów oparły się organy obu instancji. Tym samym nie można zarzucić im jakichkolwiek uchybień w tym zakresie. Bazując na treści powyżej przywołanych dokumentów, w ocenie skarżącego kasacyjnie, podzielić należy pogląd wyrażony przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji, że cel wywłaszczenia został określony, jako realizacja inwestycji szeroko pojętej budowy fabryki farb i lakierów, jej infrastruktury oraz strefy ochronnej. Wszystkie wskazane powyżej dokumenty odwołują się bowiem właśnie do realizacji tej inwestycji, ujętej wprawdzie ogólnie, ale jednocześnie w sposób umożliwiający doprecyzowanie celu wywłaszczenia, jakim była budowa fabryki farb i lakierów z uwzględnieniem budowy linii zasilającej, jako elementu infrastruktury oraz uwzględnieniem ustanowienia strefy ochronnej, niezbędnej z uwagi na przedmiot działalności fabryki, gdzie tak określony cel wywłaszczenia poddaje się kontroli w zakresie jego realizacji z punktu widzenia roszczeń o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Co więcej, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, bezspornym wydaje się, że przedmiotowa Fabryka została wybudowana, była formalnie oraz fizycznie funkcjonującym zakładem, korzystającym z wybudowanej na jego potrzeby i służącej jego celom sieci zasilającej, a ustanowienie strefy ochronnej zostało zrealizowane na podstawie i zgodnie z wymaganiami formalno-prawnymi, jak również zgodnie z planami realizacyjnymi, planami zagospodarowania, czy opiniami sanitarnymi. Tym samym spełniony został warunek istnienia nierozerwalnego związku pomiędzy określeniem celu wywłaszczenia i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Skarżący kasacyjnie stwierdził zatem, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala nie tylko na ustalenie celu wywłaszczenia, ale pozwala również na stwierdzenie, iż cel przejęcia terenu działki numer [...] oraz w konsekwencji terenu części działki objętej niniejszym postępowaniem, w pełni mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia i został zgodnie z nim zrealizowany. Wojewoda przy wydawaniu przedmiotowej decyzji nie dopuścił się zatem zarzucanych mu w skardze naruszeń. Dokonał dogłębnej analizy i oceny wszystkich zaprezentowanych w tym postępowaniu środków dowodowych, co więcej dokonał ich oceny indywidualnej, jak też wzajemnie skonfrontował ze sobą poszczególne dowody, zaś wywiedzionym w ten sposób ustaleniom organu, o które oparte zostało następnie rozstrzygniecie organu w formie decyzji nie sposób zarzucić braku zgodności z zasadami logiki, czy doświadczenia życiowego, albowiem wszystkie elementy stanu faktycznego wzajemnie się uzupełniają i tworzą logiczną całość. Argumentacja zawarta w decyzji organu była w niniejszej sprawie przekonująca i jasno uzasadniona, zarówno co do faktów, jak i co do prawa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie budzi ona jakichkolwiek wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie było ich logiczną konsekwencją. Z decyzji organu wynika jasno, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami żadnych argumentów, nie pominął żadnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych, ani nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie, o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczyli, że nie żądają przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, chociaż w części jej zarzuty są uzasadnione. Podstawą rozstrzygnięcia Sądu I instancji jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd I instancji, mając na względzie przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zakwestionował stanowisko organów z dwóch powodów. Uznał, że nie ustalono celu wywłaszczenia, jak też nie ustalono, czy którykolwiek z przyjętych celów wywłaszczenia został na terenie przedmiotowej działki zrealizowany. Zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do ustalenia celu wywłaszczenia. Wnioski wyprowadzone przez organ I i II instancji z materiałów przywołanych w akcie notarialnym umowy sprzedaży przedmiotowej działki, wbrew stanowisku Sądu I instancji, są prawidłowe. Umowa sprzedaży działki została zawarta w związku z propozycją Zakładu F. jej dobrowolnego odstąpienia w oparciu o art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. Nie określono w umowie w sposób bezpośredni celu, w jakim następuje nabycie, powołano natomiast szereg dokumentów. Promesa Wojewody [...] wymieniona w § 2 lit. b) aktu notarialnego z [...] października 1979 r. dotyczy nabycia działki dla zadania inwestycyjnego budowa fabryki farb – linii zasilającej 110 kW. Jest to jednak tylko jeden z kilku dokumentów powołanych w akcie notarialnym. Z tego powodu nie ma podstaw do uznania, że jedynie wprost zindywidualizowane zadanie inwestycyjne określa cel nabycia działki. Zasadne i uprawnione jest stanowisko, że w takim przypadku należy uwzględnić wszystkie powołane w akcie dokumenty, aby ustalić cel, dla realizacji którego nastąpiło nabycie. Jak zauważono w skardze kasacyjnej, wobec upływu czasu i braku jednoznacznego określenia celu wywłaszczenia w akcie nabycia działki, konieczne jest w pierwszej kolejności odwołanie się do materiałów pochodzących sprzed zawarcia umowy i powołanych w samym akcie. Tak też postąpiły organy. Z opisanych dokumentów zasadnie wyprowadzono wniosek, że nabycie nastąpiło w związku z rozbudową fabryki farb, rozbudowa ta przewidywała także konieczność ustanowienia strefy ochronnej, jak też realizację takiego elementu infrastruktury, jak linia zasilająca. Ponieważ ustalenie celu wywłaszczenia odbywało się w niniejszej sprawie w oparciu o dokumenty pozwalające zidentyfikować ten cel w sposób pośredni, nie można przyjąć, że wnioski wyprowadzone z tego materiału przez Wojewodę stanowią skutek "szerszej interpretacji celu wywłaszczenia’", który powinien być interpretowany ściśle. W takiej sytuacji, jaka ma miejsce w sprawie, nie mamy do czynienia z problemem wykładni celu wywłaszczenia. Problem "wykładni celu" może się pojawić wówczas, gdy akt wywłaszczenia (lub umowa) określa ten cel, ale czyni to za pomocą określeń nieprecyzyjnych, w sposób dwuznaczny, posługując się nazwami generalnymi, co może rodzić wątpliwości, jakie rodzaje obiektów odpowiadają tak określonemu celowi. W niniejszym przypadku cel wywłaszczenia musi zostać ustalony w oparciu o towarzyszące nabyciu okoliczności i powołane dokumenty. Nie jest wykluczone, również ze względu na wielkość nabywanej działki, że cel ten może obejmować więcej niż jeden obiekt, nabyty teren może służyć zróżnicowanym funkcjom. Treści zawarte w wykorzystanych przez organy dokumentach powołanych w akcie notarialnym uzasadniają stanowisko wojewody, że nabycie nastąpiło w związku z rozbudową fabryki farb i lakierów, rozbudowa ta łączyła się z ustanowieniem strefy ochronnej (w której miała się znaleźć nabywana działka), jak też z rozbudową infrastruktury technicznej fabryki, jak można zakwalifikować budowę linii zasilającej. Należy też zwrócić uwagę, że stanowisko organu II instancji nie świadczy o zakwestionowaniu ustaleń organu I instancji. Wojewoda zwrócił natomiast uwagę, że utworzenie strefy ochronnej w oderwaniu od zakładu mającego podlegać izolacji nie znajduje uzasadnienia, stąd prawidłowy jest wniosek tego organu, że ustanowienie strefy ochronnej możliwe było w rozpoznawanej sprawie wyłącznie dla rozbudowywanej fabryki farb (a nie innego zakładu). Taka teza w odniesieniu do celu nabycia działki zasługuje na aprobatę, albowiem w istocie konkretyzuje cel wywłaszczenia, wiążąc go z konkretną inwestycją. Sprzeczności dostrzeżone przez Sąd I instancji w stanowiskach organów administracji są zatem pozorne. Wątpliwości Sądu I instancji dotyczące tego, jaki był cel nabycia działki, oparte są na fakcie, że przywołane w akcie notarialnym dokumenty wskazują zarówno na budowę fabryki, budowę linii zasilającej i utworzenie strefy ochronnej. Cele te nie wykluczają się jednak wzajemnie i nie są konkurencyjne. Ustalenie celu wywłaszczenia nie łączyło się zatem dla organów z koniecznością wyboru jednego z nich. W odniesieniu do ustaleń dotyczących celu wywłaszczenia Sąd I instancji nie miał zatem podstaw do uznania, że ustalenia te zostały poczynione z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Nie są natomiast uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej skierowane przeciwko stanowisku Sądu I instancji, że uzasadnienia wydanych decyzji, jak też zebrany materiał nie pozwalają na stwierdzenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Swoje wątpliwości i zastrzeżenia co do wniosków wyprowadzonych przez organy Sąd I instancji uzasadnił z powołaniem na wskazane dokumenty. Sąd I instancji wskazał, że dokumenty o charakterze projektowym nie stanowią wystarczającej podstawy do przyjęcia wniosków dotyczących stanu faktycznego, zwrócił też uwagę na uznaną przez organ odwoławczy zbędność działki dla celu wywłaszczenia wynikającą z faktu przekazania w 1983 r. terenu działki [...] w użytkowanie i zrzeczenie się prawa zarządu. W ten sposób Sąd I instancji przyjął, że okres, w jakim powinno dojść do zrealizowania celu wywłaszczenia zamykał się tą datą, a zabrany materiał tego jednoznacznie nie potwierdza. Stanowisko Sądu I instancji zostało zatem wyrażone nie w sposób arbitralny, ale po przedstawieniu określonych, konkretnych argumentów. Tymczasem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. i jego uzasadnienie sprowadzają się w skardze kasacyjnej do ogólnego i arbitralnego stwierdzenia, że organy przeprowadziły wszystkie niezbędne dowody do ustalenia czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, a w świetle zabranego materiału "bezsporne wydaje się", że przedmiotowa fabryka została wybudowana i funkcjonowała, korzystała z wybudowanej dla jej potrzeb sieci zasilającej, a strefa ochronna została zrealizowana zgodnie z zamierzeniami i planami oraz opiniami. Wobec stanowiska skarżących i Sądu I instancji nie można jednak przyjąć, że wskazane okoliczności są "bezsporne". Jak najbardziej stanowiły one przedmiot sporu i wymagały potwierdzenia w postępowaniu dowodowym. Nawet stanowisko skarżącego kasacyjnie zostało w skardze kasacyjnej wyrażone w sposób mało zdecydowany, przez stwierdzenie, że okoliczności związane z realizacją przyjętego przez Wojewodę celu wywłaszczenia "wydają się bezsporne". Przeciwko ocenie poszczególnych dowodów dokonanej przez Sąd I instancji nie przedstawiono żadnego rzeczowego argumentu, nie wskazano, dlaczego Sąd I instancji się myli, czego nie wziął pod uwagę, jaki inny dokument niweczy jego zastrzeżenia. Zasada związania Sądu II instancji zarzutami skargi kasacyjnej oznacza, że sąd ten nie może w zastępstwie strony poszukiwać argumentów uzasadniających zarzut skargi kasacyjnej. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący kwestii spełnienia przesłanki realizacji celu wywłaszczenia, oparty na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jako pozbawiony uzasadnienia i rzeczowych argumentów nie poddaje się merytorycznej weryfikacji i nie uzasadnia uchylenia wyroku. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu od Województwa [...] na rzecz skarżących solidarnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 240 zł postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Koszty te w niniejszej sprawie ograniczają się do kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika będącego radcą prawny, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną (art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.