II SA/Bd 913/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2020r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. Z. od decyzji Wojewody [...] - P. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] P. na rzecz skarżącego J. Z. kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE II SA/Bd 913/20 UZASADNIENIE Decyzją z [...] października 2019 r., znak: [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 124 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w G. Oddział w T. z dnia [...] czerwca 2019 r., orzekł o: 1. ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiącej wspólność ustawową majątkową małżeńską M. Z. i J. Z., położonej w obrębie Szczuplinki gmina K., powiat wąbrzeski, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 4,0772 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] [...] poprzez udzielenie zezwolenia [...] S.A. w G. na budowę podziemnej elektroenergetycznej linii kablowej SN-15 kV, rozbiórkę odcinka linii napowietrznej SN-15 kV oraz wymianę przewodów i 3 słupów linii napowietrznej SN-15 kV. Przebieg podziemnej elektroenergetycznej linii kablowej SN-15 kV, napowietrznej elektroenergetycznej linii SN-15 kV oraz powierzchnię zajęcia nieruchomości o powierzchni 1844 m˛ oznaczono na załączonej mapie zajętości terenu na działce nr [...] w Szczuplinkach stanowiącej integralną część niniejszej decyzji administracyjnej, 2. ustaleniu, że ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości polegać będzie na obowiązku jej udostępnienia inwestorowi ENERGA -OPERATOR S.A. z siedzibą w G. - na czas budowy podziemnej elektroenergetycznej linii kablowej SN-15 kV, rozbiórki odcinka linii napowietrznej SN-15 kV oraz wymiany przewodów i 3 słupów linii napowietrznej SN-15 kV, a także na czas wykonywania czynności związanych z jej konserwacją i usuwaniem awarii. Obowiązek ten podlega egzekucji administracyjnej, 3. zobowiązaniu inwestora do poinformowania właściciela nieruchomości o terminie wykonania prac, o których mowa w pkt 1 nie później niż 14 dni przed ich rozpoczęciem 4. zobowiązaniu [...] S.A. w G. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu robót inwestycyjnych. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego byłoby niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z czym inwestor ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą za ewentualne szkody powstałe wskutek prac budowlano-montażowych, 5. stwierdzeniu, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości Nr [...]. Organ I instancji stwierdził wystąpienie braku zgody współwłaścicieli nieruchomości na udostępnienie nieruchomości na zaproponowanych warunkach, Starosta [...] analizując zgromadzone akta w sprawie stwierdził, że zakres koniecznego zajęcia gruntu dla potrzeb przedmiotowej inwestycji jest niezbędny do realizacji budowy podziemnej elektroenergetycznej linii kablowej SN-15 kV, rozbiórki odcinka linii napowietrznej SN-15 kV oraz wymiany przewodów i 3 słupów linii napowietrznej SN-15 kV. Ograniczenie korzystania z nieruchomości zgodnie z załącznikiem nr [...] stanowiącym integralną część niniejszej decyzji jest w pełni uzasadnione oraz najmniej uciążliwe dla właściciela nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji J. Z. i M. Z. podnieśli, że w ich ocenie negocjacje powinny zaspokoić wszystkie roszczenia z tytułu posadowienia na ich nieruchomości urządzeń elektrycznych. J. Z. wskazał, że "pierwsze rozmowy miały miejsce [...].06.2018 i był w czasie ich trwania poproszony o podpisanie oświadczenia woli do bezpłatnego i bezterminowego korzystania z ww. nieruchomości. Następne podejście miało miejsce [...].07.2018r., w którym miał podpisać oświadczenie woli, w którym rezygnuje z wszelkich roszczeń do obecnych i przyszłych urządzeń i budowli elektrotechnicznych. W czasie trwania rozmów zaproponował, aby linia napowietrzna została zmieniona na linię kablową podziemną w całym ciągu jego działki. Otrzymał nawet słowną zgodę przedstawiciela E. O. S.A., popartą załącznikiem graficznym z przedstawionym przebiegiem projektowanej linii kablowej. P. z dnia [...] marca 2019 firma odpowiedziała, iż nie zgadza się na zmianę linii napowietrznej na kablową". Odwołujący się podkreślił, że nie jest prawdą, iż nie wyraża zgody na udostępnienie nieruchomości lecz, że nie wyraża zgody na brak warunków. Zdaniem J. Ziarnika oferta przedstawiona przez niego na rozprawie administracyjnej w dniu [...] sierpnia 2019 r. jest ofertą rynkową, a ponadto uważa, że negocjacje nie zostały zerwane z jego winy, natomiast Energa Obrót S.A. cały czas próbuje za darmo uzyskać tytuł prawny do jego nieruchomości. Odwołujący się chciałby poznać zasady wyliczenia jednorazowego odszkodowania w kwocie [...]zł, ponieważ jego zdaniem jest to określenie "jakiejś zbywającej kwoty aby go zadowolić". Wojewoda [...] - P. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że inwestycja objęta wnioskiem inwestora stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu powołanej ustawy, przy czym dopuszczalność budowy podziemnej elektroenergetycznej linii kablowej SN-15 kV, rozbiórki odcinka linii napowietrznej SN-15 kV oraz wymiany przewodów i 3 słupów linii napowietrznej SN-15 kV, na terenie przedmiotowej nieruchomości wynika z uchwały Rady Gminy w K. Nr [...] z dnia [...] października 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zachodniej części gminy K. w miejscowości S. i Łopatki - Obszar A (ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...] października 2018 r., poz. 5406). Zdaniem Wojewody, okolicznością wymagającą wyjaśnienia w warunkach przedmiotowej sprawy pozostaje kwestia braku zgody właścicieli działki na dobrowolne posadowienie wskazanej infrastruktury, a to w kontekście prawidłowego przeprowadzenia wymaganych przepisami prawa rokowań, bowiem zgodnie z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. W skierowanym do Sądu sprzeciwie, [...] S.A. w G. wniosła o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 182/20 uchylono zaskarżoną decyzję. Sąd uznał, że Wojewoda nieprzekonująco umotywował rozstrzygnięcie kasacyjne zarzucające organowi I instancji wadliwe uznanie, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy wyczerpano przesłankę wymagającą przeprowadzenia rzetelnych i realnych rokowań z właścicielami nieruchomości celem dobrowolnego jej udostępnienia dla wykonania prac, o których mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda K. - P. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] ponownie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji uznając tym razem, że organ I instancji nie wyjaśnił czy planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym tj. czy lokalizacja została w tym planie wyraźnie wskazana. Ocena w tym zakresie dokonana przez organ I instancji nosi znamiona oceny dowolnej, nie popartej ustaleniami stanu faktycznego. Brakuje bowiem wskazania przez inwestora, że inwestycja, w tym jej przebieg jest ujęty w zapisach planu. Jak wskazał organ odwoławczy, w skarżonej decyzji Starosta [...] stwierdził jedynie, że "dopuszczalność budowy podziemnej elektroenergetycznej linii kablowej SN-15 kV. rozbiórki odcinka linii napowietrznej SN-15 kV oraz wymiana przewodów i 3 słupów linii napowietrznej SN-15 kV wynika z uchwały Rady Gminy w K. Nr [...] z dnia [...] października 2018 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zachodniej części gminy K. w miejscowościach S. i Ł. - Obszar A, ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...] października 2018 roku poz. 5406". Ocena tego istotnego elementu przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 124 u.g.n., zdaniem organu nosi znamiona dowolnej, niepopartej ustaleniami stanu faktycznego. Powyższe jest tym bardziej istotne, że jak się wydaje Inwestor w swoim wniosku powołuje się jedynie, że zadanie inwestycyjne pn: "Powiązanie linią kablową SN-15 kV ST S. 3- S. Ł. 1 w miejscowości K." stanowi cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i zgodne jest w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy w K. nr [...]. Brak przy tym wskazania, że inwestycja celu publicznego objęła skarżoną decyzją, w tym jej przebieg, został ujęty w zapisach tego planu. Powyższe wymaga wyjaśnienia przez organ I instancji. Organ również wskazał, że ogólne zapisy planu (§ 14) dotyczą także działki nr [...]. Zapisy te mogą być jednak zdaniem Wojewody, podstawą do realizowania wskazanych inwestycji po uzyskaniu zgody właściciela w zwykłym trybie. Instytucja przewidziana w art. 124 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc swego rodzaju wywłaszczenie tj. szczególny tryb pozyskania tytułu prawnego do terenu wymaga, by dana inwestycja miała charakter celu publicznego, co musi wynikać także z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a przebieg takiej inwestycji, a zatem i obszar podlegający ograniczeniom w użytkowaniu przez właściciela, musi być w tych dokumentach wyraźnie zaznaczony. Innymi słowy, gdyby art. 124 cyt. ustawy można było stosować jedynie w oparciu o ogólne zapisy miejscowych planów, zbędnym byłoby szczegółowe planowanie inwestycji celu publicznego, a wszelkie dokumenty planistyczne mogłyby ograniczyć się jedynie do ogólnych ustaleń, co stoi jednak w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności prywatnej i możliwości wywłaszczenia jedynie na cele publiczne. Jak podkreślił organ, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, podlega wykładni jak każdy inny akt prawa powszechnie obowiązującego, a uprawnionymi do dokonywania wykładni prawa są organy administracji publicznej i sądy administracyjne. Organ wskazał też, (w odniesieniu do zarzutów podniesionych przez Państwo Ziarnik), że organ odwoławczy rozpatrując ponownie niniejsze odwołanie jest związany poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z [...] czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 182/20. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w niniejszej sprawie orzekł, że został spełniony warunek rokowań wobec przedstawienia przez pełnomocnika inwestora propozycji oświadczenia woli o udostępnieniu nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją, a także wobec udokumentowania przez inwestora wielokrotnych prób bezskutecznego nakłonienia skarżących do wyrażenia zgody na lokalizację linii. WSA wskazał, że strony postawiły sobie warunki, których żadna nie chciała uwzględnić i nie doszło do porozumienia. Nie oznacza to, że rokowania były pozorne. Sąd też stwierdził, że rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. W tych warunkach, ocena sprawy rokowań wynika ze związania stanowiskiem Sądu i ta kwestia nie jest już aktualna. Od decyzji organu II instancji M. Z. i J. Z. wnieśli sprzeciw, który w stosunku do skarżącej został odrzucony. W sprzeciwie skarżący ponownie nie zgadza się na warunki finansowe zaproponowane przez spółkę, składając zastrzeżenia do prowadzonych negocjacji. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej jako: "k.p.a."). Stosownie do powyższego, w ramach niniejszej sprawy Sąd mógł badać decyzję Wojewody tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Cytowana regulacja zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy uwarunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Wojewoda uznał, że organ I instancji nie wyjaśnił czy planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym tj. czy lokalizacja została w tym planie wyraźnie wskazana. Wyrażając jednocześnie odmienne stanowisko niż wcześniej prezentowane ( niekwestionujące zakresu zajęcia), że inwestycja objęta wnioskiem inwestora stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu powołanej ustawy, przy czym dopuszczalność budowy podziemnej elektroenergetycznej linii kablowej SN-15 kV, rozbiórki odcinka linii napowietrznej SN-15 kV oraz wymiany przewodów i 3 słupów linii napowietrznej SN-15 kV, na terenie przedmiotowej nieruchomości wynika z uchwały Rady Gminy w K. Nr [...] z dnia [...] października 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zachodniej części gminy K. w miejscowości S. i Łopatki - Obszar A (ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...] października 2018 r., poz. 5406). Nie wynika z uzasadnienia decyzji jakie były powody odstąpienia od poprzedniej oceny spełnienia tej przesłanki a ponadto z czego wynikają wątpliwości, że ograniczenie to nie następuje w zgodzie z planem miejscowym. Organ odwoławczy jest organem również oceniającym sprawę merytorycznie, zatem aby wpisać się w podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a, musi wykazać, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji ustalił, że planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym a organ tej okoliczności samodzielnie nie ocenił, nie zinterpretował zapisów planu w zakresie niezbędnym do rozpoznania sprawy ale też nie zakwestionował skutecznie ustalenia organu I instancji i nie wskazał jakiego rodzaju wątpliwości mogą podważyć to ustalenie, które zresztą jak wskazano wcześniej, również akceptował. W tych okolicznościach sformułowany zarzut można uznać za przynajmniej przedwczesny a tym samym nie wpisujący się do zastosowania wskazanej podstawy rozstrzygnięcia. Sama też ocena planu nie uzasadnia uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż to nie brak wykładni stanowi o podstawie do uchylenia a brak ustaleń stanu faktycznego. Organ nie dokonując merytorycznej oceny decyzji organu niższej instancji tylko ogólnie zakwestionował brak zaznaczenia w planie przebiegu inwestycji. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie zaś do art. 124 ust. 2 i 3 u.g.n., udzielenie powyższego zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej i powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac inwestycyjnych. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, a do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W odniesieniu do zarzutów podniesionych przez skarżącego w zakresie rokowań, organ odwoławczy stwierdził, że jest związany poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 1 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 182/20. W tym zakresie należy zakwestionować to stanowisko, gdyż poprzednio wydane rozstrzygnięcie również wydane zostało na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i zakres rozstrzygnięcia przez Sąd jest ograniczony do stwierdzenia tylko podstaw do uchylenia decyzji co nie mieści się w podstawach do merytorycznej oceny sprawy. Wprawdzie Sąd wskazał na ten zakres formalnego charakteru rozstrzygnięcia lecz rzeczywiście zbędnie ocenił w sposób w zasadzie przesądzający zarzuty zawarte w skardze, które nie ograniczały się do przesłanek wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia. Niewątpliwie natomiast rozpoznając sprawę ponownie organ jest zobowiązany do wyrażenia własnego stanowiska w kwestii prowadzonych rokowań. W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.