I OSK 2324/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie Odział Terenowy w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 440/15 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie Oddział Terenowy w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia prawa trwałego zarządu nieruchomości i umorzenia postępowania postanawia oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Agencja Mienia Wojskowego w Warszawie Oddział Terenowy w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia prawa trwałego zarządu nieruchomości i umorzenia postępowania. Zarządzeniem z dnia 17 kwietnia 2015 r. wezwano pełnomocników strony skarżącej G.S. – Dyrektora Oddziału Terenowego AMW w K. i H.W. – Zastępcę Dyrektora Oddziału Terenowego AMW w K. do złożenia skutecznego pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu strony skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi - w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi pismem z dnia 28 kwietnia 2015 r. strona skarżąca poinformowała Sąd, że w jej ocenie dołączone do skargi pełnomocnictwo upoważnia do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Mienia Wojskowego. Ponadto takie pełnomocnictwo było dotychczas honorowane przez organy administracyjne i sądy administracyjne. Dyrektor Oddziału Terenowego jest upoważniony do składania oświadczeń woli w imieniu Agencji Mienia Wojskowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 15 maja 2015 r. odrzucił skargę Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie Oddział Terenowy w K.. Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona przez stronę, która nie usunęła braku formalnego skargi i nie przedłożyła skutecznego pełnomocnictwa, zgodnie z art. 46 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Sąd wskazał, że Dyrektor Oddziału Terenowego w K. Agencji Mienia Wojskowego nie jest uprawniony do reprezentowania samej Agencji jako osoby prawnej. Prawo do reprezentacji ww. Agencji przed sądami administracyjnymi nie wynika ani z treści ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego, ani z treści Statutu Agencji Mienia Wojskowego. Okoliczność, że Agencja Mienia Wojskowego jest państwową osobą prawną oznacza tyle, że ta Agencja działania samodzielnie i niezależnie od Skarbu Państwa. Agencję reprezentują na zewnątrz jej organy, wśród których nie ma dyrektorów oddziałów terenowych Agencji. Sąd wywodził dalej, że art. 5 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego nie może stanowić podstawy do reprezentowania Agencji przez dyrektora oddziału terenowego. Także statut Agencji Mienia Wojskowego nie zawiera upoważnienia do reprezentowania samej Agencji przez dyrektora oddziału terenowego. Takiego upoważnienia nie zawiera w szczególności ani § 11, ani § 12 lub 13 tego statutu. Z art. 12 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego wynika, że Prezes Agencji reprezentuje ją na zewnątrz i składa oświadczenia woli. Prezes Agencji może udzielić pełnomocnictw innym osobom do składania oświadczeń woli w imieniu Agencji. W tej sprawie Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji przedłożył pełnomocnictwo z dnia 14 lutego 2012 r. nr 30/12, które wprawdzie upoważnia Dyrektora Oddziału Terenowego do składania oświadczeń woli, ale nie zawiera upoważnienia do reprezentowania Agencji przed sądem administracyjnym. Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że upoważnienie do składania oświadczeń woli obejmuje także wnoszenie skarg do sądu administracyjnego. Odnośnie powyższego Sąd wskazał, że zgodnie z art. 56 i 60 Kodeksu cywilnego oświadczenie woli to każde zachowanie podmiotu dokonującego czynności prawnej, które ujawnia jego wolę w sposób dostateczny. Czynność prawna to stan, w skład którego wchodzi co najmniej jedno oświadczenie woli, zmierzające do ustanowienia, zmiany lub zniesienia stosunku cywilnoprawnego, z którym to stanem faktycznym ustawa wiąże skutki prawne. Innymi słowy oświadczenie woli to takie zachowanie danego podmiotu, które ma zmierzać do nawiązania, zmiany lub ustania stosunku prawnego prawa cywilnego. Takim oświadczeniem woli nie jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu administracyjnego. Skarga bowiem nie zmierza do nawiązania lub zmiany stosunku prawa cywilnego. Nie jest więc czynnością prawną, lecz inną czynnością (nazywaną czasami konwencjonalną) czynność procesowa, tj. czynność podejmowana przed sądem, która wprost nie prowadzi do zmiany stosunku prawnego. Taką czynnością procesową jest także wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skoro strona skarżąca nie uzupełniła braku formalnego skargi, to skarga, stosownie do art. 58 § 1 pkt 3 w związku z art. 46 § 3 p.p.s.a., podlega odrzuceniu. Ponadto Sąd zauważył, że sam Oddział Terenowy Agencji Mienia Wojskowego nie ma zdolności sądowej w tej sprawie, a tym samym Oddział ten nie może występować jako samodzielna strona. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Agencja Mienia Wojskowego w Warszawie Oddział Terenowy w K., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 28 § 1 i art. 34 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż Agencja Mienia Wojskowego jako strona postępowania sądowoadministracyjnego będąca osobą prawną nie może dokonywać czynności przez organy albo osoby uprawnione do działania w jej imieniu, a to poprzez zakwestionowanie pełnomocnictwa nr 30/12 dołączonego do złożonej skargi i odrzucenie skargi z uwagi na brak należytego reprezentowania Agencji w sprawie wywołanej jej wniesieniem. b) art. 46 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że do skargi z dnia 16 lutego 2015 r. złożonej przez Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Mienia Wojskowego i jego zastępcę winno być dołączone dodatkowe pełnomocnictwo - poprzez przyjęcie, że wyżej wymienione osoby - a to Dyrektor Oddziału Terenowego w K. oraz Zastępca Dyrektora Oddziału Terenowego w K. - w oparciu o złożony wcześniej dokument nie mogą reprezentować skarżącego. 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.: a) art. 5 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz Agencji Mienia Wojskowego - poprzez jego błędną wykładnię, a wskutek tego niezastosowanie, a to poprzez uznanie, iż AMW jako państwowa osoba prawna nie może być reprezentowana przez jej organ, jakim jest Prezes Agencji lub przez osobę mającą umocowanie do działania w imieniu Agencji udzielone jej przez Prezesa. b) art. 12 ust. 2 in fine ustawy o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz Agencji Mienia Wojskowego poprzez nieuwzględnienie, że Prezes Agencji może udzielić innym osobom pełnomocnictw do składania oświadczeń woli w imieniu Agencji. Błędna wykładnia przywołanego przepisu spowodowała zatem jego niewłaściwe zastosowanie. c) § 11 ust. 3 statutu Agencji Mienia Wojskowego (Zarządzenie nr 2/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 stycznia 2012r. w sprawie nadania statutu Agencji Mienia Wojskowego, Dz. Urz. MON z 2012, poz. 16 z późn. zm.), zgodnie z którym oddziałem terenowym kieruje dyrektor stosownie do zakresu działania określonego w regulaminach oraz w zakresie pełnomocnictw udzielonych mu przez prezesa Agencji poprzez błędną wykładnię, a przez to nieuwzględnienie, że dyrektor oddziału jest osobą upoważnioną do reprezentacji Agencji. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie skargi na decyzję Wojewody [...] do rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania na zasadzie art. 200 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, iż pomimo wezwania pełnomocnictwo nie zostało uzupełnione stanowi naruszenie art. 58 § 1 pkt 3 i art. 28 § 1 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślenia wymaga, że rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny brał pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, tj. 15 maja 2015 r. Powyższa uwaga jest o tyle istotna, że w dniu 1 października 2015 r. weszły w życie nowe przepisy określające zadania, zasady działalności oraz organizację Agencji Mienia Wojskowego, tj. ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U z 2015 r., poz. 1322). Zagadnienie sporne, jakie pojawiło się w niniejszej sprawie na te obowiązujących w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji przepisów statuujących ustrój Agencji Mienia Wojskowego oraz przepisów ustawy procesowej regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi dotyczy tego, czy osoby, które skargę podpisały były należycie do tego umocowane i czy w konsekwencji istniały podstawy do odrzucenia skargi. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się bowiem do wykazania, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż na podstawie złożonego wraz ze skargą pełnomocnictwa nr 30/12 z dnia 14 lutego 2012 r. osoby w nim wymienione nie były upoważnione do reprezentowania Agencji przed sądami administracyjnymi. Przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą wniesioną przez Agencję Mienia Wojskowego w Warszawie Oddział Terenowy w K.. Agencja Mienia Wojskowego, zgodnie z art. 5 ust. 3 obowiązującej w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 712 ze zm.) posiadała status państwowej osoby prawnej. W sytuacji gdy stroną postępowania jest osoba prawna, czynności w postępowaniu dokonuje organ albo osoby uprawnione do działania w jej imieniu, o czym stanowi art. 28 § 1 p.p.s.a. Stosownie zaś do treści art. 29 p.p.s.a., organ lub osoby, o których mowa w art. 28, mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu. Określenie organów upoważnionych do działania w imieniu danej jednostki organizacyjnej (w tym również niekiedy sposób wykonywania tego upoważnienia) wynika bądź z aktów prawnych powołujących do życia daną jednostkę lub regulujących jej funkcjonowanie, bądź – w braku stosownych regulacji ustawowych - w aktach określających wewnętrzną strukturę jednostki i kompetencje organu, tj. w statucie. W dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji, aktem statuującym ustrój Agencji była powołana na wstępie ustawa o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego. W art. 12 ust. 1 ustawodawca wskazał, że Agencją kieruje i reprezentuje ją na zewnątrz Prezes Agencji, zaś stosownie do treści ust. 2, oświadczenia woli w imieniu Agencji składa Prezes Agencji, który może również udzielić innym osobom pełnomocnictw do składania oświadczeń woli w imieniu Agencji. Ponadto w statucie Agencji Mienia Wojskowego nadanym zarządzeniem Nr 2/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 stycznia 2012 r. (Dz. Urz. MON z 2012 r., poz. 16) wskazano, że Prezes Agencji działa przy pomocy dyrektorów oddziałów terenowych Agencji, którzy są przed nim odpowiedzialni za całość spraw objętych zakresem działania oddziału terenowego (§9). Dyrektor kieruje również oddziałem, stosownie do zakresu działania określonego w regulaminie organizacyjnym Agencji i w zakresie pełnomocnictw udzielonych przez Prezesa Agencji (§ 11 ust.3). W rozpoznawanej sprawie do skargi wniesionej przez Agencję Mienia Wojskowego w Warszawie Oddział Terenowy w K. zostało dołączone pismo z dnia 14 lutego 2012 r., w którym Prezes AMW, udzielił - na podstawie art. 12 ust. 2 powołanej ustawy - G. S. Dyrektorowi Oddziału Terenowego Agencji Mienia Wojskowego w K. oraz H. W. Zastępcy Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Mienia Wojskowego w K. (osobom, które podpisały skargę) pełnomocnictwa do składania w imieniu Agencji Mienia Wojskowego oświadczeń woli w sprawach związanych z działalnością Oddziału Terenowego w K.. Pełnomocnictwo zawierało ponadto zapis, że do ważności oświadczeń niezbędne jest łączne działanie dwóch pełnomocników. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego złożone przy skardze pełnomocnictwo nie upoważniało osób w nim wymienionych do działania w imieniu Agencji przed sądami administracyjnymi. Należy bowiem przyjąć za Sądem pierwszej instancji, że upoważnienie do składania oświadczeń woli, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy i w wydanym na jego podstawie pełnomocnictwie nie obejmuje swym zakresem czynności procesowych, w tym wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Oświadczenie woli, co zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jest pojęciem z zakresu prawa cywilnego i oznacza zachowanie się podmiotu w sposób dostatecznie wyrażający zamiar (wolę) wywołania skutku prawnego, tj. ustanowienia, zmiany lub zniesienia stosunku cywilnoprawnego. Takich skutków wniesienie skargi nie wywołuje. Powyższe prowadzi do konstatacji, że wydane na podstawie art. 12 ust. 2 omawianej ustawy pełnomocnictwo upoważniało wskazane w nim osoby do dokonywania czynności prawnych zmierzających do wywołania określonych skutków materialnoprawnych. Powołany przepis nie mógł stanowić zatem podstawy do udzielania umocowania do podejmowania czynności procesowych (w tym podpisania skargi). W konsekwencji stwierdzić należy, że Agencja Mienia Wojskowego mogła być w postępowaniu sądoadministracyjnym reprezentowana przez Prezesa Agencji (art. 12 ust.1 ustawy), a w zakresie działalności oddziału terenowego również przez dyrektora danego oddziału, jeżeli posiadał stosowne pełnomocnictwo udzielone na podstawie § 11 ust. 3 statutu umocowujące go do działania w imieniu Agencji w rozumieniu art. 28 § 1 p.p.s.a. Mogła również jako osoba prawna – zgodnie z treścią art. 34 w zw. z 35 § 2 p.p.s.a. ustanowić pełnomocnikiem procesowym przed sądami administracyjnymi pracownika. Z tych wszystkich względów zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do zakwestionowania stanowiska Sądu co do oceny złożonego pełnomocnictwa okazały się niezasadne. Postanowienie Sądu pierwszej instancji odrzucające skargę jest zatem zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.