II SA/Bd 571/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2022r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO), po rozpoznaniu odwołania B. C., orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy W. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r., B. C. ("Skarżąca") zwróciła się do Wójta Gminy W. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką H. S., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Wójt Gminy W. odmówił Skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia stwierdzając, że przeszkodą dla przyznania świadczenia jest okoliczność pobierania przez wnioskodawczynię emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej powoływanej jako "u.ś.r."). Wskazał nadto, że brak jest możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności matki Skarżącej, co stanowi przeszkodę dla przyznania świadczenia zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z [...] września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję I instancji. Wyrokiem z [...] stycznia 2021r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1019/20 uchylił powyższą decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję organu i instancji, a skargę kasacyjną wywiedzioną od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 5 listopada 2021r. w sprawie I OSK 1195/21. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uzupełnił postępowanie wyjaśniające m.in. o wywiad środowiskowy przeprowadzony [...] grudnia 2021r. i następnie pismem z [...] stycznia 2022r. wezwał Skarżącą do przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Dnia [...] lutego 2022r. Skarżąca przedłożyła do akt sprawy decyzję ZUS Oddziału w T. z [...] lutego 2022r. wstrzymującą wypłatę emerytury od [...] stycznia 2022r. Następnie decyzją z [...] lutego 2022 r. Wójt Gminy W. przyznał świadczenie pielęgnacyjne bezterminowo od [...] stycznia 2022r. (pkt I) i odmówił przyznania świadczenia za okres od [...] lipca 2020r. do [...] grudnia 2021r. (pkt II). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i zreferowaniu stanu faktycznego wyjaśnił, że po poinformowaniu strony o możliwości dokonania wyboru świadczenia korzystniejszego, Skarżąca przedłożyła kopię decyzję ZUS o zawieszeniu emerytury. W związku z powyższym możliwe było przyznanie wnioskowanego świadczenia począwszy od dnia [...] stycznia 2022 r. z uwagi na treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. B. C., nie zgadzając się z treścią rozstrzygnięcia organu I instancji zawartego w punkcie II wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz przepisów procesowych – tj. art. 6, 7, 7a § 1, 8 § 1, 9, 12, 36 oraz 107 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając odwołanie, wydało opisane na wstępie rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania uznając, że świadczenie pielęgnacyjne mogło zostać Skarżącej przyznane dopiero wówczas, gdy zaprzestała pobierać emeryturę. Organ podkreślił, że nie jest możliwe przyznanie stronie świadczenia dopóki pobierała ona emeryturę, bowiem istnienie prawa do emerytury stanowi negatywną przesłanką do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. B. C. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję SKO, zarzucając jej naruszenie: - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie i zamierzone pominięcie istotnych okoliczności faktycznych mających fundamentalne znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy, - art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji w zw. z art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji poprzez zastosowanie przez organy administracji obu instancji wyłącznie sztywnej wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 a u.ś.r. , - art. 107 § 1 ppkt 4 k.p.a. poprzez powołanie się na wygasłe akty prawne i dowolną ocenę materiału dowodowego – w tym pominięcie dowodów świadczących na korzyść Skarżącej. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od lipca 2020r. do grudnia 2021r. w wysokości różnicy pomiędzy świadczeniem emerytalnym a wysokością należnego świadczenia pielęgnacyjnego. W motywach skargi B. C. podniosła, że biorąc pod uwagę wydane w sprawie orzeczenia przez WSA i NSA w kwestii naruszenia przez organ I instancji obowiązku informacyjnego, to należałoby uznać, że prawidłowe wypełnienie tego obowiązku pozwoliłoby na przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego już od [...] lipca 2020r. Z momentem składania wniosku nie została ona bowiem poinformowana o istnieniu przeszkody (w postaci pobierania emerytury) w nabyciu prawa do wnioskowanego świadczenia. Skarżąca wyraziła także stanowisko, że od dnia złożenia wniosku do [...] lutego 2022r. w sprawie nie zmienił się ani stan prawny, ani stan faktyczny. Podniosła także, że organy powołały się na akty prawne (tu wskazała na publikatory przywołane w sentencji rozstrzygnięć – u.ś.r., k.p.a. i p.p.s.a.), które już "wygasły". Końcowo, powołując się na orzecznictw Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 8 lipca 2014r. sygn. akt P 33/13, z 18 listopada 2014r. sygn.. akt SK 7/11, z 26 czerwca 2019r. sygn.. akt SK 2/17) oraz zarzucając organom dokonanie niewłaściwej wykładni przepisów prawa Skarżąca stwierdziła, że powinna ona otrzymać świadczenie pielęgnacyjne od lipca 2020r. w wysokości pomniejszonej o kwotę pobieranej emerytury. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ domagał się rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym został zgłoszony w odpowiedzi na skargę, a Skarżąca nie domagała się rozpoznania sprawy na rozprawie. Nadto wskazać należy, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 137 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Badając zaskarżoną decyzję w tak nakreślonych granicach kompetencji brak podstaw do stwierdzenia, że narusza ona przepisy prawa procesowego, czy też materialnego, a ta konstatacja prowadzi do oddalenia skargi. Odnotowania wymaga, że spór między stronami dotyczy tylko i wyłącznie daty wyznaczającej okres pobierania świadczenia wnioskowanego przez Skarżącą. W zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, po przeprowadzonych w tym względzie czynnościach dowodowych (zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku tut. WSA z 12 stycznia 2021r., sygn.. akt II SA/Bd 1019/20) uznano, że Skarżąca spełnia przesłanki pozytywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania, na skutek inicjatywy organu I instancji, odpadła także przesłanka negatywna wykluczająca przyznanie stronie świadczenia. Podzielając tok rozumowania organów, opisany w zaskarżonej decyzji, oraz działania poprzedzające rozstrzygnięcie Sąd stwierdza, że właściwie pouczono Skarżącą o istniejącej przeszkodzie nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz trybie postępowania, tj. możliwości i sposobie dokonania wyboru jednego ze świadczeń. Do tych zaleceń strona się zastosowała, przedkładając w toku postępowania odwoławczego decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wstrzymującą wypłatę świadczeń emerytalnych Skarżącej z dniem [...] stycznia 2022 r. Prawidłowo w tych okolicznościach organy wskazały na art. 24 u.ś.r. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie mają zapisy ust. 2 i 4 ww. normy. Dla porządku warto przywołać ich brzmienie, które nie uległo zmianom od daty złożenia wniosku przez Skarżącą. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (ust. 2). Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (ust. 4). Z treści przywołanych regulacji prawnych wynika jak należy ustalać okresy świadczeń, w tym spornego. Skarżąca nie neguje przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na stałe. Wątpliwości budzi natomiast ustalenie początkowej daty przyznania świadczenia. W opinii Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, poprawnie organy wskazują, że data ta winna być łączona z wnioskiem złożonym w sposób kompletny, jak wskazuje ustawodawca – z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Przy czym powołany przepis winien być odczytywany w otoczeniu prawnym, w szczególności zaś art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., który wyłącza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia w sytuacji ustalonego prawa do emerytury, co wiąże się z posiadaniem uprawnień do świadczenia emerytalnego i ich pobieraniem. Nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja pobierania dwóch świadczeń, wyklucza to wskazany przepis, a systemowo także art. 27 ust. u.ś.r., czy szerzej (w systemie zewnętrznym źródeł prawa) art. 95 i 96 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zatem prawidłowo organy przyjęły, że dopiero zawieszenie prawa do emerytury otwiera drogę do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Dopiero bowiem w dacie zawieszenia tego uprawnienia można uznać, że odpadła przesłanka negatywna opisana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pobierania świadczenia, a tym samym, że wniosek strony od tej daty zawiera prawidłowo wypełnione dokumenty. Zgodnie z utrwalonym w tym względzie orzecznictwem sądów administracyjnych skoro nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń (emertytalnego i pielęgnacyjnego), to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego, zmaterializowana w prawem przewidzianej procedurze. Rezygnacja taka nie może jednak opierać się tylko na warunkowej deklaracji, gdyż wydanie decyzji pod warunkiem jest wprawdzie według doktryny prawa administracyjnego dopuszczalne, ale tylko wówczas gdy obowiązująca regulacja taką możliwość przewiduje. K. jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze "wstrzymane" albo uchylone (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia z [...] maja 2021 r. sygn. akt I OSK 209/21 oraz z [...] września 2022r. sygn. akt I OSK 2312/21 - dostępne na stronie internetowej: [...]). Zawarte w art. 24 ust. 2 u.ś.r. sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się" tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym Skarżąca pobierała emeryturę, a datą początkową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego może być jedynie data zawieszenia wypłaty emerytury. Wobec powyższego należy uznać, że organy prawidłowo przyznały Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne począwszy od dnia [...] stycznia 2022 r., gdyż dopiero od tej daty Skarżąca zawiesiła swoją emeryturę. Jednocześnie, jak wykazano, nie było podstaw do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od [...] lipca 2021 r., gdyż w tym czasie istniała negatywna materialnoprawna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczająca możliwość otrzymania przez Skarżącą za ten okres wnioskowanego świadczenia. Końcowo niezbędne jest odniesienie się do zarzutów skargi wspartych na przekonaniu o nieprawidłowym zrealizowaniu przez organy obowiązku informacyjnego i niewłaściwej wykładni przepisów – w tym art. 17 ust. 5 pkt 1 a u.ś.r. Argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu skargi nie przekonują. Zauważyć należy, że katalog dokumentów załączanych do wniosku o świadczenie pielęgnacyjne nie jest zamknięty, ustawa określa niezbędne minimum, zaś okoliczności faktyczne i prawne mogą wymóc konieczność przedstawienia innych jeszcze dokumentów, czy informacji, jeśli mają potwierdzać prawo do żądania dochodzonych świadczeń. Nadto należy zwrócić uwagę, że wykładnia ww. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wsparta na regułach wykładni językowej uzupełnionej dalszymi normami interpretacyjnymi (celowościową i systemową) nakazuje uznanie, że w kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego mogą się mieścić osoby, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, pod warunkiem zawieszenia prawa do ich pobierania. Odmienne odczytanie ww. normy naruszałoby konstytucyjną zasadę równości (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2020r., sygn. akt I OSK 1416/20, z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, i z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21 - dostępne na stronie jw.). Wypada także zauważyć, iż wskazany w art. 24 ust. 2 u.ś.r. termin ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, który rozpoczyna się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, jest terminem prawa materialnego. W przypadku jego niezachowania, strona nie może żądać przyznania świadczenia za okres wsteczny, powołując się chociażby na brak możliwości wcześniejszego złożenia wniosku. Okoliczności i przyczyny niezłożenia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, w tym także ewentualny brak winy strony, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia (vide: wyrok NSA z dnia 15 października 2021 r., I OSK 642/21; wyrok NSA z dnia 3 września 2021 r., I OSK 207/19; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r., I OSK 1315/21 – dostępne na stronie jw.). Tym samym, skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty i eliminuje negatywną przesłankę nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to prawo do tegoż świadczenia ustala się począwszy od miesiąca, w którym strona przedstawi organowi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Należy bowiem uznać, iż wówczas wpłynął do organu wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, o którym mowa w art. 24 ust. 2 u.ś.r. Powyższa regulacja, jakkolwiek ma procesowy charakter, to jednak oddziałuje na materialne prawa strony, określając m.in. moment początkowy prawa do świadczeń rodzinnych. Odnosząc się zaś do żądania ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od lipca 2020r. do [...] grudnia 2021r. w wysokości stanowiącej różnicę w kwocie należnego świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą pobieranej emerytury to należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 2022r. (syg. akt I OSK 1400/21 – dostępny na stronie jw.). W powołanym wyroku NSA podniesiono, że nie jest możliwe rozliczenie świadczeń przez wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień do wysokości różnicy między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego niższego świadczenia, gdyż dopuszczalność takiej praktyki nie wynika z przepisów ustawy. NSA wskazał, że wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano pogląd o możliwości kompensowania świadczeń i wypłaty wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy zbiegającymi się uprawnieniami, jednakże stanowisko takie obecnie należy uznać za odosobnione. NSA powołał się przy tym na stanowisko wyrażone w wyrokach z: 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 i 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, według którego wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Warto też zauważyć, że niezależnie od trudności co do ustalenia podstawy prawnej dokonania swoistego "wyrównania" kolizyjnych świadczeń, dopuszczenie takiej możliwości spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania konstytucyjnej zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno - rentowe. Ponadto wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (renty) netto, pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20 – dostępny na stronie jw.), W tych okolicznościach nie jest zasadne twierdzenie Skarżącej o możliwości wyrównania różnicy między już wypłaconym świadczeniem (emeryturą) a świadczeniem korzystniejszym dla strony, przyznanym zgodnie z jej wyborem. W konsekwencji uznając, że zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił w całości, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.