I SAB/Wr 156/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska,, sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz,, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi: N. L. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości: 1.000,00 zł (tysiąc złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego; VI. dalej idącą skargę oddala. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi N.L. (dalej: Strona, Skarżąca) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę . Jak wynika z akt sprawy [...] grudnia 2018 r. (data wpływu do Organu) Strona złożyła wniosek do Wojewody D. w ww. zakresie wraz załącznikami (kserokopia paszportu, kserokopia wniosku, opłata od wniosku, pełnomocnictwo wraz z opłata skarbową, oświadczenie pracodawcy o zapewnieniu zakwaterowania, załącznik nr 1, informację starosty o możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi, ksero umowy zlecenia ). W dniu 17 maja 2019 r. Strona (bez wezwania) stawiła się w siedzibie Organu, złożyła odciski linii papilarnych oraz przedłożyła kserokopie stron paszportu wraz z adnotacjami. Pismem z [...] grudnia 2019 r. (data wpływu do Organu - [...].12.2019 r.) Strona wniosła ponaglenie na bezczynność w przedmiocie wniosku. W dniu 2 stycznia 2020 r. Organ tworzy pisma: 1. do jednostek Policji, ABW, Straży Granicznej z zapytaniem, czy Skarżąca nie stanowi zagrożenia dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony i bezpieczeństwa publicznego; 2. informacje o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na 4 kwietnia 2020 r. wraz z wezwaniem o dostarczenie dokumentu potwierdzającego zapewnione miejsce zamieszkania ze wskazaniem okresu zamieszkania. W dniu 13 stycznia 2020 r. Strona, w odpowiedzi na wezwanie, uzupełniła dokumenty. W dniu 31 stycznia 2020 r. Organ otrzymał informację z Policji, że z baz danych nie wynika, aby pobyt Strony stanowił zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa. Pismem z [...] lipca 2020 r. (data wpływu do Organu - [...].07.2020 r.) Strona wniosła skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W dniu [...] sierpnia 2020 r. Wojewoda wydał decyzję udzielającą Skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, którą doręczono Stronie 17 sierpnia 2020 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyartykułowano zarzuty o naruszeniu: art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1, art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako k.p.a, przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Na podstawie sformułowanych w skardze zarzutów zawarto w niej wnioski o: 1) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w sprawie; 2) dokonanie kontroli bezczynności w sprawie; 3) o orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, pomimo że zaistnieją podstawy do umorzenia postępowania sadowego, jeśli taki akt zostanie wydany; 4) wymierzenie Organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w połowicznej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) przyznanie od Organu na rzecz Strony odszkodowania tytułem rekompensaty za naruszenie prawa Strony do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie w kwocie 10.000 zł; 5) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie mamy do czynienia z bezczynnością Organu. Zdaniem Skarżącej brak poinformowania o przyczynach zwłoki i brak wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i trudno taki stan pogodzić z regułami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawa. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że przyczyny przedłużającego się postępowania wiążą się z dysproporcją pomiędzy posiadanymi możliwościami finansowo-kadrowymi, a skalą wpływu tego rodzaju wniosków do Organu, co w dużej mierze uniemożliwia ich terminowe załatwienie. Organ nie znajduje podstaw dla uznania, by bezczynność w sprawie Strony miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ani dla zasądzenia na rzecz Strony sumy pieniężnej. Wskazał, że wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej jest nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. ) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Na przytoczonej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Następnie należy zwrócić uwagę, że bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Natomiast w myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika, że złożony [...] grudnia 2018 r. przez Stronę wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę nie został załatwiony we właściwym, ustawowym terminie. Wniosek ten nie był w istocie w ogóle procedowany. Aktywność Organu wymusiło dopiero ponaglenie Strony złożone [...] grudnia 2019 r., a następnie o skarga Strony na bezczynność skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (data wpływu do Organu - [...].07.2020 r.) – co wynika z sekwencji zdarzeń i stanu akt administracyjnych. Powyższe wskazuje, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a.. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, wielokrotnie maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącej, a w sprawie nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające tę bezczynność Organu. Podkreślenia wymaga, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z bierności Organu. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np.: z pozyskaniem kadry pracowników, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Podkreślić należy, że skarga na bezczynność wpłynęła do Organu [...] lipca 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologicznego, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego bezczynnością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę Organu (bierność) Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności świadczą w niniejszej sprawie w szczególności: brak jakichkolwiek działań Organu po otrzymaniu wniosku Strony i zainteresowanie się sprawą przez Organ dopiero po wniesieniu ponaglenia czyli ponad rok od wpłynięcia wniosku,. Co istotne Organ nie kończył postępowania mimo, że sprawa była gotowa do rozstrzygnięcia przed złożeniem skargi, co wynika z daty wpływu skargi do organu ([...].07.2020 r.) i daty wydania decyzji ([...].08.2020 r.) między którymi upłynęło kilka dni (bez działań Organu). Sytuacja, w której Strona czeka tak długo – bo od grudnia 2018 r. - na rozstrzygnięcie Organu i dopiero po wniesieniu skargi Organ wydaje rozstrzygnięcie – ignorując zatem zupełnie istnienie prawem przewidzianych terminów i stan postępowania, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie Organu podważa, bowiem zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Z uwagi na wydanie przez Organ decyzji 6 sierpnia 2020 r. (doręczonej Stronie 17 sierpnia 2020 r.) postępowanie, w części dotyczącej wyznaczenia terminu do wydania aktu należało uznać za bezprzedmiotowe i na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzyć postępowanie w tym zakresie, o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (czego konsekwencją jest pkt IV wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na terytorium obcego państwa. Zasądzona suma pieniężna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim ma wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony oraz ewentualnego zachowania skarżącej jeżeli przyczyniła się ona do wydłużenia postępowania. Nie ma zatem podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez stronę okoliczności uzasadniających to przyznanie i to jeszcze w konkretny sposób, a mianowicie przez nawiązanie do doznanej krzywdy. Sąd jednocześnie wyjaśnia, iż nie jest uprawniony do przyznawania odszkodowania za bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenia postępowania. Rzeczona suma pieniężna nie zastępuje odszkodowania z tytułu bezczynności administracji, które może być dochodzone na drodze procesu cywilnego. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny, biorąc pod uwagę, to że decyzja została już wydana, a ponadto że ilość załatwianych przez Wojewodę wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są potencjalne starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Jakkolwiek dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednakże – w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Z przywołanych względów Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny i w tej części skargę oddalił (pkt VI wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku.