I SA/Bk 575/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), asesor sądowy WSA Marcin Kojło, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Gminy w Turośni Kościelnej z dnia 28 grudnia 2018 r. nr III/16/2018 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty oraz stawki za opłaty za pojemnik na terenie Gminy Turośń Kościelna stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w §2 ust. 1 i 2 UZASADNIENIE W dniu 28 grudnia 2018 r. Rada Gminy w Turośni Kościelnej podjęła uchwałę nr III/16/2018 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz stawki opłaty za pojemnik na terenie gminy Turośń Kościelna. Podstawę prawną podjęcia ww. uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 6j ust. 1 pkt 1, ust. 2a, ust. 3b, ust. 3c i art. 6k ust. 1 - 4 ustawy z dnia 13 września 1994 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 z późn. zm., dalej: "u.c.p.g."). W §1 uchwały dokonano wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., zgodnie z którą opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ponoszona jest od gospodarstwa domowego. W §2 ust. 1 i 2 uchwały ustalono odpowiednio miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny i nieselektywny, przy czym wysokość miesięcznej stawki zróżnicowano w zależności od ilości osób pozostających w gospodarstwie domowym. W § 2 ust. 1 uchwały wskazano, że miesięczna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny wynosi: 1) w przypadku gospodarstwa domowego 1 osobowego - 16,00 zł; 2) w przypadku gospodarstwa domowego 2 osobowego - 31,00 zł; 3) w przypadku gospodarstwa domowego 3 osobowego - 44,00 zł 4) w przypadku gospodarstwa domowego 4 osobowego - 56,00 zł; 5) w przypadku gospodarstwa domowego 5 osobowego - 69,00 zł, 6) w przypadku gospodarstwa domowego 6 osobowego - 79,00 zł, 7) w przypadku gospodarstwa domowego 7 osobowego i więcej - 89,00 zł. W §2 ust. 2 uchwały wskazano natomiast, że miesięczna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób nieselektywny wynosi: 1) w przypadku gospodarstwa domowego 1 osobowego - 33,00 zł; 2) w przypadku gospodarstwa domowego 2 osobowego - 65,00 zł; 3) w przypadku gospodarstwa domowego 3 osobowego - 96,00 zł; 4) w przypadku gospodarstwa domowego 4 osobowego - 125,00 zł; 5) w przypadku gospodarstwa domowego 5 osobowego - 155,00 zł, 6) w przypadku gospodarstwa domowego 6 osobowego - 182,00 zł, 7) w przypadku gospodarstwa domowego 7 osobowego i więcej - 209,00 zł. Nie zgadzając się z zapisami ww. uchwały Prokurator Rejonowy w B. (dalej powoływany również jako: "Prokurator") wywiódł skargę do tutejszego sądu zarzucając im istotne naruszenie prawa, tj. art. 6j ust. 2a w związku z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. polegające na zróżnicowaniu stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. Wskazując na powyższe uchybienie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie §2 ust. 1 i 2 dot. sposobu ustalania miesięcznej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny oraz nieselektywny. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że Rada Gminy w Turośni Kościelnej wybrała metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., tj. od gospodarstwa domowego. Jednakże w uchwale tej ustalono sześć stawek tej opłaty - w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, podczas gdy wskazany przepis stanowi, że rada gminy może uchwalić jedną stawkę od gospodarstwa domowego. Podstawę do zróżnicowania stawki opłaty stanowił przepis art. 6j ust. 2a u.c.p.g., jednak w ocenie skarżącego przepis ten nie mógł stanowić podstawy do różnicowania stawki opłaty przy wyborze metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Katalog zawarty w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., upoważniający gminę do różnicowania stawek opłaty, nie zawiera przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszkańców odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących, czy zamieszkujących gospodarstwo domowe. W konsekwencji, w przypadku wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., rada gminy powinna ustalić jedną stawkę opłaty od gospodarstwa domowego, bez jej różnicowania w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa. Dalej Prokurator wskazał, że co prawda w stanie prawnym obowiązującym do 1 lutego 2015 r. dopuszczalne było różnicowanie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalonych od gospodarstwa domowego ze względu na liczbę osób w gospodarstwie domowym, w oparciu o upoważnienie wynikające z art. 6k ust. 4 u.c.p.g. W aktualnym stanie prawnym podstawą różnicowania stawek opłat przez radę gminy jest jednak wyłącznie upoważnienie wynikające ż art. 6j ust. 2a u.c.p.g., zawierające zamknięty katalog przesłanek (kryteriów) różnicowania opłat. Zdaniem Prokuratora nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości, że Rada Gminy w Turośni Kościelnej w zaskarżonej uchwale zastosowała niezgodną z prawem metodę ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wójt Gminy Turośń Kościelna wywiódł odpowiedź na skargę informując, że zostały podjęte kroki celem uchwalenia nowej uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz stawki opłaty za pojemnik na terenie Gminy Turośń Kościelna, w której zostaną uwzględnione uwagi wskazane przez Prokuratora w skardze. Wójt wskazał, że projekt nowej uchwały zostanie przedłożony do uchwalenia Radzie Gminy we wrześniu 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art.3§ 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, określana dalej jako p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt sąd stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że nie każde naruszenie prawa skutkować będzie stwierdzeniem nieważności aktu lub zarządzenia, a jedynie takie, które po pierwsze będzie oczywiste i wprost wynikające z normy prawa i po drugie, będzie nosiło cechę istotności. Kwestią sporną w sprawie pozostaje, czy zaskarżona uchwała jest sprzeczna z treścią art. 6 k ust. 1 pkt 1 i art. 6 j. ust. 2 i 2 a u.c.p.g. w zakresie zróżnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryteriom liczby osób w gospodarstwie domowym. I czy naruszenie to ma cechę "istotności", uzasadniające stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa Konstytucja RP oraz przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 ZTP, z których wynika, że w akcie prawa miejscowego umieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, upoważnieniu ustawowym. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr III/16/2018 Rady Gminy w Turośni Kościelnej z dnia 28.12.2018r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia takiej opłaty oraz stawki za pojemnik na terenie Gminy Turośń Kościelna. Upoważnienie ustawowe dla tego rodzaju uchwały przewiduje przepis art. 6 k u.c.p.g. i na tej podstawie została ona podjęta. Przepis art. 6 k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6 j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty. Dopuszcza się stosowanie więcej nie jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Z brzmienia art. 6k ust. 2 wynika, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących dana gminę, 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2 d, 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. W art. 6 k ust. 2a u.c.p.g. ustawodawca określił maksymalne stawki za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, a w art. 6 k ust. 3 – w sposób nieselektywny. Przywołane regulacje w żadnym przypadku nie przewidywały możliwości różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. Konieczne wydaje się w tym miejscu poddanie analizie zmian art. 6 k u.c.p.g. W ustawie z dnia 25 marca 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 228) dodano ust. 4 do art. 6 k. Stanowił on, że rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 87) znowelizowała brzmienie przepisu art. 6 k ust. 4 stanowiąc, że rada gminy w drodze uchwały może zwolnić w całości lub części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej(...) Mocą ustawy z dnia 11 września 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1793), art. 6k ust. 4 otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym rada gminy, w drodze uchwały może zwolnić w całości lub części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej(...) lub rodziny wielodzietne o których mowa w ustawie o Karcie Dużej Rodziny(...). Przedstawione powyżej brzmienie przepisy pozwala na konstatację, iż w stanie prawnym od 1 lutego 2015 r., ale także w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia uchwały niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat brak jest podstaw do różnicowania stawki w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. Metoda "od gospodarstwa domowego" dopuszcza zróżnicowanie stawek uzależniając je od przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem. Jest więc zróżnicowaniem dochodowym, a nie liczbowym, pod którym kryje się liczba osób składających się na dane gospodarstwo domowe. Pomimo częściowej zmiany przepisu art. 6k ust. 4 u.c.p.g. nadal zachowuje aktualność w swej istocie pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16, zgodnie z którym: "Z żadnej regulacji u.c.p.g., nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty." Sąd w tut. składzie stanowisko to podziela. Ocena zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że uchwała ta narusza wskazane powyżej przepisy prawa, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Rada Gminy zdecydowała, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie ustalana na podstawie metody określonej w art. 6j ust. 2, 2a i 3b oraz art. 6 k ust. 1 , 3 i 4 a ustawy. Wobec tego obowiązana była do ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego z uwzględnieniem miesięcznego przeciętnego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem przy uwzględnieniu okoliczności, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W zaskarżonej uchwale Rada wprawdzie uzależniła stawki opłaty od okoliczności, czy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, ale ponadto wprowadziła zróżnicowanie tej opłaty od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego (jednoosobowe i wieloosobowe gospodarstwo domowe), pomimo braku już w art. 6k ust. 4 ustawy prawa do "różnicowania" stawek. Tymczasem żadna z metod nie przewidywała zróżnicowania opłat od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego, tak jak uczynił to organ Gminy. Zmiana dokonana przez ustawodawcę art. 6k ust. 4 wyeliminowała możliwość różnicowania stawek z uwzględnieniem liczby osób w gospodarstwie domowym począwszy od 1 lutego 2015 r. Zdaniem tut. Sądu, regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Podnieść należy, że w wyroku z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16 Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się m.in. do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II FSK 1797/15 oraz z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. II FSK 3231/15, a na które w niniejszej sprawie powołało się także Organ. W tym kontekście podać trzeba, że w szczególności w wyroku o sygn. akt II FSK 1797/15 Naczelny Sąd Administracyjny analizował treść art. 6k ust. 4 ustawy, "w którym wprost wskazano, że rada gminy, określając warunki opłat zgodnie z metodą o której mowa w art. 6j ust.1 i 2 może m.in. różnicować stawki opłat" i wywiódł, że "powołany art. 6k ust. 4 u.c.p.g. wyraźnie przewiduje takie uprawnienie także w przypadku wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 tej ustawy". Następnie po przeprowadzeniu wykładni powołanych regulacji Sąd zwrócił uwagę na argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej, których dostarcza ocena treści materiałów przygotowanych w toku procesu legislacyjnego. NSA przyjął, że uchwały różnicujące stawki, w przypadku wyboru metody ustalania opłaty "od gospodarstwa domowego" - podejmowane w 2013 r. - miały oparcie w art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Natomiast w dniu podejmowania uchwały w sprawie II FSK 16/16, przepis art. 6k ust. 4 u.c.p.g. miał nowe brzmienie. Z kolei w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016 r. w sprawach o sygn. II FSK 3231/15 i II FSK 3232/15, nie przeprowadzono analizy zmiany art. 6k ust. 4 u.c.p.g, albowiem rozpoznawane w tamtych postępowaniach skargi kasacyjne nie zawierały takiego zarzutu, jak zauważył NSA w wyroku sygn. akt II FSK 16/16. Zdaniem tut. Sądu wobec podjętych uchwał w innych datach i na podstawie różnych regulacji prawnych, zapadłe wyroki są odmienne, ale nie oznaczają rozbieżności w orzecznictwie. W konsekwencji powyższego uprawnione są zarzuty skargi wniesionej przez Prokuratora, bowiem zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, które tut. Sąd ocenił jako istotne, bo wykraczające poza ustawowe umocowanie. Biorąc powyższe pod uwagą Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części..