II SA/Gl 1155/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A.S.i K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE W ramach rozprawy prowadzonej przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Bielsku-Białej [...] r. pełnomocnik A. S. i K. S. (dalej strony lub skarżący) adwokat M. K. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza P. z [...] r. nr [...] zezwalającej G.G. na urządzenie zjazdu indywidualnego z drogi gminnej ulica [...] w P. tzn. z działki 1 do działki 2 w P.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4 pkt 8 i art. 29 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w 2011 r. jak i obecnie odmówiło stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji. W motywach rozstrzygnięcia organ administracji przybliżył okoliczności związane ze złożeniem stosownego wniosku jak również argumentację prezentowaną przez pełnomocnika stron. Następnie przywołany organ przywołał treść przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszących się do stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji publicznej. W uzasadnieniu tym Kolegium podniosło, że gdyby przyszło mu rozpoznać tylko wniosek stron, to obowiązane byłoby wniosek taki odrzucić, ponieważ w postępowaniu dotyczącym lokalizacji i budowy zjazdu na rzecz G. G. i A.M. nie byli stroną. Z uwagi na fakt, że postępowanie nieważnościowe nie jest sformalizowane co do sposobu rozpoczęcia, a postępowanie takie zostało faktycznie uruchomione z urzędu tym samym Kolegium postanowiło sprawę rozpoznać merytorycznie. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że jedyną przesłanką, w oparciu o którą można podważać decyzję Burmistrza P. jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kierując się tą przesłanką wskazany organ dokonał analizy ówcześnie obowiązujących przepisów leżących u podstaw wydania decyzji z [...] r. i doszedł do konkluzji, że przepisy te nie zostały naruszone w stopniu uzasadniających stwierdzenie nieważności weryfikowanej decyzji. W motywach rozstrzygnięcia odniesiono się także do argumentacji podnoszonej przez strony, a związanej z faktycznymi niedogodnościami związanymi z prawidłowego korzystania przez nich z dojazdu do własnej parceli i zaznaczono, że okoliczności te nie mają żadnego znaczenia dla oceny legalności wydania decyzji o lokalizacji zjazdów na sąsiednie parcele. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się skarżący, którzy reprezentowani przez radcę prawnego E. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej wystąpili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze. Zdaniem skarżących kwestionowana przez nich decyzja narusza postanowienia: art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na zaniechaniu wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów poprzez przyjęcie, że działka 2 w P. wymaga dodatkowego dostępu do drogi publicznej od strony ul. [...]; art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa bez zbadania czy są spełnione parametry określone dla zjazdów indywidualnych oraz czy urządzenie nowego zjazdu zagraża bezpieczeństwu dla uczestników w ruchu drogowym; art. 84 wyżej wymienionego Kodeksu polegające na nie przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego na okoliczność czy droga przy ul. [...] spełnia parametry techniczne. W ocenie skarżących naruszone zostały przepisy prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z § 77 i § 79 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) poprzez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że przepisy stanowiące podstawę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze ślepego odcinka działki 1 w P. ul. [...] do działki 2 , podczas, gdy zjazd ten jest niezgodny z wymaganiami technicznymi przewidzianymi tym rozporządzeniem dla zjazdów indywidualnych; art. 19 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych oraz § 113 ust. 7 wyżej wymienionego rozporządzenia polegające na rozpoznaniu sprawy bez uwzględnienia wszystkich istotnych okoliczności, w tym zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, które zarządca jest zobowiązany stosować i przestrzegać; § 52 przywoływanego powyżej rozporządzenia poprzez aprioryczne przyjęcie, że skarżący może używać psa zieleni do "mijanki" podczas, gdy pas ten, jako element drogi przy ul. [...] ma walor estetyczny, zatem nie może służyć do przejazdów. W motywach skargi rozwinięto zarzuty postawione w niej wraz przywołaniem orzecznictwa sądów administracyjnych potwierdzających stanowisko prezentowane w skardze. W tej części skargi przywołano także okoliczności faktyczne związane z utrudnieniami związanymi z korzystaniem z tej drogi i dojazdu do nieruchomości, które dotykaj skarżących. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wniosło o oddalenie skargi. W motywach odpowiedzi podtrzymano stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji i nie podzielono zarzutów i argumentacji prezentowanej w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) wykazała, że zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. Nr 2325 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że przedmiotem kontroli jest decyzja organu administracji wydana w ramach postępowania weryfikacyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. z [...] r. nr [...] zezwalającej G.G. na urządzenie zjazdu indywidualnego z drogi gminnej ulica [...]w P. tzn. z działki 1 do działki 2 w P. . Powyższa okoliczność posiada istotne znaczenie, ponieważ dla tego postępowania należy wyznaczyć w pierwszej kolejności strony, a następnie rozważyć występowanie przesłanek uzasadniających podjęcie merytorycznej decyzji. W przypadku postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, krąg stron może być inny niż w przypadku postępowania zwykłego, jednakże w ramach postępowania zwykłego jak i nadzwyczajnego pojęcie strony posiada swoje zakotwiczenie w treści art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści przywołanego przepisu wprost wynika, że przymiot strony przysługuje temu kto legitymuje się interesem prawnym lub ciąży na nim obowiązek. W kontekście rozpoznawanej skargi w pierwszej kolejności przyjdzie odnieść się do tego, czy skarżącym przysługuje przymiot interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. z [...] r. Na marginesie można zauważyć, że w przypadku skarżących bez wątpienia legitymują się oni interesem faktycznym w domaganiu się wyeliminowania z obrotu prawnego wskazanej powyżej decyzji, albowiem ich nieruchomość zlokalizowana jest sąsiedztwie nieruchomości, z której urządzono zjazd na ul. [...] w P. . Mocą decyzji Burmistrza P. z [...] r. zezwolono G. G. na urządzenie zjazdu indywidualnego z drogi gminnej ulica [...] w P. tzn. z działki 1 do działki 2 w P. . Tak wyznaczony przedmiot postępowania zwykłego wyznacza także zakres stron tego postępowania i stroną w nim jest tylko osoba czy podmiot występujący do organu administracji o wyrażenie zgody na urządzenie indywidualnego zjazdu z posiadanej nieruchomości na drogę publiczną. Oznacza to, że właściciele sąsiednich nieruchomości nie są stroną w tym postępowaniu, albowiem rozstrzygnięcie nie dotyczy ich nieruchomości i nie wpływa na sposób korzystania z posiadanej przez nich nieruchomości. Takie ujęcie stron w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych znalazło odzwierciedlenie w postępowaniu zwykłym, w którym uczestniczyli wyłącznie współwłaściciele nieruchomości, którzy wystąpili o lokalizację zjazdu indywidualnego z posiadanej przez nich nieruchomości. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że przymiot strony postępowania nadzwyczajnego przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją. Tym niemniej jednak, podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze norma materialnego prawa administracyjnego lub innej gałęzi prawa, na mocy której organ administracji publicznej dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1598/18 Lex 2641585). Skoro w ramach postępowania dotyczącego lokalizacji zjazdu z nieruchomości przymiot strony przysługuje właścicielowi nieruchomości to w ramach postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do stwierdzenia nieważności tej decyzji przymiot strony będzie przysługiwał tym samym podmiotom. Oznacza to, że skarżący, którzy legitymują się interesem faktycznym nie posiadają interesu prawnego w domaganiu się weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Podkreślić należy, że wypowiadający się w sprawie organ administracji publicznej dostrzegł tę okoliczność i wskazał, że skarżący nie byli stroną postępowania zwykłego i tym samym gdyby organ ten miał prowadzić postępowanie wyłącznie w oparciu o żądanie skarżących obowiązany byłby ich wniosek "odrzucić". Przyjdzie zauważyć, że stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji nie jest prawidłowe, ponieważ organ administracji nie odrzuca złożonych do niego wniosków, lecz kierując się postanowieniami art. 61 a Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązany byłby do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej nie wydał wskazanego powyżej rozstrzygnięcia lecz uznał, że uruchomił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji Burmistrza P. i na tę okoliczność przywołał dwa swoje postanowienia. Sytuacja ta skłoniła organ administracji publicznej do merytorycznego rozpoznania sprawy, a nie zakończenia postępowania nieważnościowego decyzją umarzającą to postępowanie. Przedstawione powyżej rozważania pozwalają uznać, że SKO w Bielsku-Białej w rozpoznawanej sprawie dopuściło się uchybienia przepisów prawa procesowego, ponieważ pozostając na gruncie formalnym obowiązane było to postępowanie zainicjonowane wnioskiem skarżących zakończyć postanowieniem przewidzianym art. 61 a Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazany organ takiego postanowienia nie wydał, lecz rozpoznał sprawę w sposób merytoryczny i odmówił stwierdzenia nieważności przywoływanej powyżej decyzji Burmistrza P. . Dostrzec należy, że w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazane Kolegium zaznaczyło, że żądanie skarżących nie powinno zostać uwzględnione, jednakże przedmiotowe postępowanie nadzwyczajne zostało dodatkowo uruchomione z urzędu i na tę okoliczność przywołano stosowne postanowienie. W świetle poczynionych ustaleń przyjdzie stwierdzić, że wypowiadający się w sprawie organ administracji w ramach poddanego kontroli postępowania uczynił na rzecz skarżących więcej niż wynikało to z przepisów prawa, ponieważ zamiast wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza P. z [...] r., zamiast umorzenia uruchomionego przez skarżących postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji, rozpoznał sprawę merytorycznie i wydał decyzję, w której nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności przywoływanej decyzji Burmistrza P. W świetle przestawionej sytuacji faktycznej i prawnej przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że zgodnie z art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść strony, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. W rozpoznawanej sprawie jak zostało to podniesione organ administracji zamiast wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, przeprowadził z urzędu stosowne postępowanie i wydał decyzję merytoryczną. Zdaniem składu orzekającego organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, jednakże naruszenie to nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ wskazany organ administracji publicznej z jednej strony dostrzegał, że skarżący nie legitymują się przymiotem strony w postępowaniu nadzwyczajnym, a zarazem rozpoznał z urzędu w sposób merytoryczny przedmiotową sprawę. W świetle powyższego organ administracji przydał w ramach tego postępowania skarżącym szersze uprawnienia niż wynika to z przepisów prawa. Oznacza to, że podjął on rozstrzygnięcie z uwzględnieniem żądań skarżących zmierzających do przeprowadzenia kontroli skazanej decyzji Burmistrza P. (skarżący domagali się jej eliminacji z obrotu prawnego). W podsumowaniu tej części rozważań przyjdzie uznać, że choć organ wydający kontrolowaną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, to naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy i nie mogło stanowić podstawy uwzględnienia wniesionej skargi. Przeprowadzone powyżej rozważania skłaniają do rozważenia, czy skarżącym przysługuje w rozpoznawanej sprawie status strony. Stosownie do postanowień art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi do sądu jest każdy kto ma w tym interes prawny. Skoro skarżący nie legitymowali się interesem prawnym w ramach postępowania zwyczajnego zakończonego decyzją Burmistrza P. z [...] r. oraz nie legitymowali się interesem prawnym do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji to tym samym nie legitymują się interesem prawnym do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W sytuacji, gdy sąd stwierdzi w ramach przeprowadzanej kontroli rozstrzygnięcia organu administracji, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym i nie występuje przesłanka przewidziana treścią art. 58 § 1 pkt 5 przywoływanej powyżej ustawy to oddala skargę. W niniejszej sprawie sąd zetknął się z tego typu sytuacją i z tego powodu zobligowany był do oddalenia wniesionej skargi. Przeprowadzone powyżej rozważania jak również poczynione ustalenia zwalniają sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, ponieważ skarżący nie legitymują się interesem prawnym, a tym samym sąd nie może wykraczać poza ramy prowadzonego postępowania. Rozpoznanie przedmiotowej skargi w sposób merytoryczny oznaczałoby, że skarżący pomimo nie legitymowania się interesem prawnym w sposób skuteczny skłoniliby sąd administracyjny do przeprowadzenia kontroli kwestionowanego przez nich rozstrzygnięcia. Skoro poddana kontroli decyzja nie wykazała, aby naruszone zostały przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi należało orzec jak w sentencji.