II OSK 3076/20

SENTENCJA Dnia 16 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1219/20 w przedmiocie oddalenia sprzeciwu [...] S.A. w W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1219/20, oddalił sprzeciw skarżącego kasacyjnie [...] S.A. w W. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r., którą uchylono decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2020 r. o odmowie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji tego organu z [...] grudnia 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącemu kasacyjnie pozwolenia na budowę i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. [...] Sp. z o.o. w W. podaniem z 26 listopada 2019 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] z [...] grudnia 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącemu kasacyjnie pozwolenia na budowę. W podaniu o wznowienie postępowania powołano się na art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Prezydent [...] postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. wznowił postępowanie i następnie decyzją z [...] lutego 2020 r., powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 148 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia swojej decyzji z [...] grudnia 2017 r. z uwagi na to, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Na skutek odwołania [...] Sp. z o.o. w W. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2020 r. uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2020 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uznał, że trafne jest stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia, iż podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Stwierdził jednakże, że w takim przypadku skoro postępowanie zostało wznowione organ administracji powinien był umorzyć wznowione postępowanie, a nie wydawać decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto Wojewoda stwierdził, że Prezydent [...] nie rozpoznał w całości wniesionego przez [...] Sp. z o.o. w W. podania o wznowienie postępowania. Zwrócił uwagę, że w podaniu o wznowienie postępowania podano dwie podstawy wznowienia, mianowicie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., zaś organ pierwszej instancji rozpoznał podanie o wznowienie postępowania jedynie w zakresie podstawy wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący kasacyjnie w sprzeciwie od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. twierdził, że organ odwoławczy, skoro podzielił stanowisko Prezydenta [...], według którego podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminu, powinien był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie przed tym organem. Ponadto podniósł, że [...] Sp. z o.o. w W. nie była stroną postępowania, w którym Prezydent [...] wydał decyzję z [...] grudnia 2017 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że Wojewoda [...] nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania było uzasadnione tym, że organ ten nie rozpoznał w całości podania [...] Sp. z o.o. w W. W podaniu o wznowienie - jak wyjaśniono - zostały powołane dwie podstawy wznowienia postępowania, mianowicie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., zaś organ pierwszej instancji pominął podstawę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym, że z art. 148 k.p.a. wynika, że sposób obliczenia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania różni się w zależności od tego, czy chodzi o podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czy o pozostałe podstawy wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawę kasacyjną, w której zarzucił naruszenie art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 15 w zw. z art. 148 § 1 i 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu sprzeciwu, podczas gdy decyzja, od której wniesiono sprzeciw została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., gdyż ze zgromadzonego materiału dowodowego w sposób oczywisty wynikało, że [...] Sp. z o.o. w W. złożyła podanie o wznowienie postępowania z uchybieniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., co powodowało, że Wojewoda [...] bez konieczności prowadzenia postępowania dowodowego miał podstawy, aby uchylić decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2020 r. i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji co do obu podstaw wznowienia z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienia sprzeciwu albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Ze skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji powinien był uwzględniając sprzeciw uchylić zaskarżoną sprzeciwem decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. i sformułować ocenę prawną, według której wskazany organ powinien uchylić decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2020 r. i umorzyć postępowanie tego organu w sprawie wznowienia postępowania wszczętego na skutek podania [...] Sp. z o.o. w W. Sąd pierwszej instancji miałby zatem przesądzić w sprawie ze sprzeciwu wniesionego przez skarżącego kasacyjnie o prawie [...] Sp. z o.o. w W. do domagania się wznowienia postępowania, mimo że ten podmiot nie brał udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. [...] Sp. z o.o. w W. nie brała udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji ze sprzeciwu wniesionego przez skarżącego kasacyjnie dlatego, że stosownie do art. 64b § 3 p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się. Krąg stron postępowania przed sądem administracyjnym został wskazany w art. 32 i art. 33 p.p.s.a. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W myśl art. 33 p.p.s.a. stronami (uczestnikami na prawach strony) postępowania przed sądem administracyjnym mogą być także inne podmioty, m.in. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 1). W związku z tym wyłączenie stosowania art. 33 w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji oznacza, że w tym postępowaniu stronami są jedynie wnoszący sprzeciw i organ administracji, którego decyzji sprzeciw dotyczy. W związku z takim stanem prawnym w orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Tak przyjęto w wyroku z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18. Pogląd ten został zaakceptowany m.in. w wyroku NSA z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1984/20, w wyroku NSA z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3238/19, w wyroku NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2030/19, w wyroku NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3552/1 oraz w wyroku NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18. Ponadto wskazany sposób wykładni art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. został zaaprobowany w doktrynie prawa (Paweł Daniel, glosa do pierwszego ze wskazanych wyroków, opublikowana w OSP zeszyt 4 z 2019 r., poz. 42). Mając powyższe na uwadze NSA stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna, gdyż jest ona oparta na podstawie, której uwzględnienie sprowadzałoby się do sformułowania oceny prawnej, która w świetle przyjętej wykładni przepisów prawa jest niedopuszczalna, jako godząca w prawa podmiotu, który z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie brał udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Uwzględniając powyższe NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. W oparciu o art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. NSA skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.