II OSK 1372/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Geremek (spr.) Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 12 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 161/05 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nadbudowanej i rozbudowanej części garażu położonego przy [...], działka nr [...], obręb [...]. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz skarżącego J. J. kwotę 150 (słownie: sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 maja 2006r. w sprawie ze skargi J. J. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nadbudowanej i rozbudowanej części garażu położonego przy ul. [...], działka nr [...], [...], obręb L. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd I instancji uznał, że zarówno zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z zasady prawdy obiektywnej i zasady praworządności zawartych w art. 7 Kpa wynika, że organy administracji zobowiązane są do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Ściśle z ww. przepisem pozostaje art. 77 Kpa zawierający wymóg wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego a w konsekwencji możliwość uznania danej okoliczności za udowodnioną jedynie na podstawie oceny całokształtu materiału dowodowego (art. 80 Kpa). Zgodnie z zasadą ogólną Prawa budowlanego wyrażoną w art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności działań z przepisami. Słusznie zatem organy administracji podkreślają, iż art. 28 ww. ustawy stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę chyba, że mieszczą się one w grupie robót budowlanych taksatywnie wymienionych w art. 29, korzystających ze zwolnienia z tego obowiązku. Na potrzeby ustawy budowlanej określono legalną definicję robót budowlanych, przez które winno się rozumieć budowę, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu a także prace polegające na odbudowie, nadbudowie i rozbudowie obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 i 7 ustawy). Wyłączenia zawarte w art. 29 nie mogą być traktowane jako całkowite wyłączenie spod regulacji prawnych, gdyż dla większości objętych tym przepisem robót budowlanych i obiektów, ustawodawca wprowadził obowiązek zgłoszenia zamiaru budowy lub prowadzenia robót budowlanych (art. 30 ust. 1 ustawy). Tak więc rozpoczynanie i prowadzenie robót budowlanych bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub bez dokonania zgłoszenia, jeżeli są to roboty nie podlegające całkowitemu wyłączeniu z reglamentacji prawnej omawianej ustawy, stanowi naruszenie prawa i traktowane jest jako działanie w warunkach samowoli budowlanej. Likwidacji samowoli budowlanej ma służyć rozwiązanie wprowadzone w art. 48 Prawa budowlanego, zobowiązujące organy nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki każdego obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Krytyka omawianego rozwiązania spowodowała, że z dniem 11 lipca 2003r. weszło w życie nowe rozwiązanie, dające możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jeżeli jest ona zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Drugimi warunkiem legalizacji jest nienaruszanie przez samowolę przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Z powyższych rozważań wynika, iż dla oceny czy w danym przypadku znajduje zastosowanie przepis art. 48 konieczne jest ustalenie czy budowa była prowadzona bez wymaganego pozwolenia na budowę, z jakiego okresu przepisy należy stosować dla ustalenia czy w konkretnym przypadku zachodzi samowola budowlana i czy wykonane roboty budowlane mieściły się w pojęciu budowy obiektu lub części obiektu budowlanego. W omawianej sprawie, organy administracji w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w niedostateczny sposób wyjaśniły i udokumentowały brak możliwości legalizacji wykonanej samowoli budowlanej. Wątpliwości te pozostają w związku z podnoszonym w skardze zarzutem błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez przyjęcie, że roboty budowlane wykonano wyłącznie w obrębie działki nr [...]. Z zebranego materiału wynika, iż budynek garażu zlokalizowany jest częściowo na działce nr [...] i częściowo na działce nr [...], zaś dobudowa wyłącznie na działce nr [...]. Skoro zatem przyczyny braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej organ dopatruje w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru na którym znajduje się przedmiotowy garaż, a czynności sprawdzające ogranicza tylko do działki nr [...], mimo iż samowola budowlana dotyczy również działki nr [...]. Ponadto Sąd I instancji zwraca również uwagę na niejasność i nieprecyzyjność sentencji decyzji. Nakazując rozbiórkę nadbudowanej i dobudowanej części obiektu, który został wybudowany legalnie, nie można tego czynić ogólnikowo i mało precyzyjnie jak uczynił to organ I instancji. Organ winien precyzyjnie określić i zaznaczyć, która część obiektu stanowi część nadbudowaną a która rozbudowaną. Konieczne jest również dokładne wskazanie lokalizacji wykonanych robót w odniesieniu do działek geodezyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał więc, że utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia dotkniętego wskazanymi w uzasadnieniu wyroku uchybieniami jest nie do przyjęcia skoro to właśnie rozstrzygnięcie decyzji stanowi o nałożeniu na podmiot konkretnych obowiązków Decyzją (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nadbudowanej i rozbudowanej części garażu położonego przy ul. [...], działka nr [...], [...], obręb L. została utrzymana w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] nakazująca rozbiórkę nadbudowanej i rozbudowanej części garażu. Przedstawiając motywy swojego rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego podał, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęto na wniosek D. M. (współwłaścicielki nieruchomości – działki nr [...]). Z przeprowadzonych ustaleń wynika, że J. J. dobudował do legalnie istniejącego garażu pomieszczenie gospodarcze o wymiarach 2,50 x 4,26 i wysokości 2,70 m ze spadkiem na działkę [...] (winno być [...] - przyp. Sądu). Roboty wykonano w 1998r. a następnie w roku 2000 dokonano nadbudowy garażu od strony ulicy na długości 4,75 m i wysokości 1,75 m a następnie w listopadzie 2003r. nadbudowano od strony podwórka część o długości 4,75m i wysokości 1,75m. Według ustaleń organu ww. roboty wykonane zostały bez uprzedniej akceptacji właściwego organu. Na podstawie powyższych ustaleń organ I instancji nakazał inwestorowi rozbiórkę nadbudowanej i dobudowanej części garażu, realizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, zlokalizowanej na działce nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie organ uzasadnił brakiem miejscowego planu zagospodarowania terenu dla tego obszaru, oraz brakiem ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższa decyzja została zakwestionowana w odwołaniu złożonym przez J. J., który zarzucił jej naruszenie przepisów art. 48 ust 1, art. 29 ust. 1a i ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, zaś w uzasadnieniu motywował swoje rozstrzygnięcie tym, iż zgodnie z art. 28 omawianej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 ustawy). Opierając się o przepis art. 48 ust. 1 ustawy orzeczono rozbiórkę przedmiotowego obiektu, gdyż nie jest możliwa jego legalizacja. Bazując na ustaleniach faktycznych podanych przez organ I instancji, organ odwoławczy uznał, że inwestor zrealizował na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] garaż jedno-boksowy na samochód osobowy w zabudowie wolnostojącej, a kolejne roboty polegające na rozbudowie i nadbudowie garażu na działce nr [...] wykonane zostały przez inwestora bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył J. J., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 i 2, art. 28, art.3 pkt 6, art. 29 ust. 1a i ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie podziela stanowiska reprezentowanego przez organ odwoławczy, iż dokonana dobudowa pomieszczenia gospodarczego była prowadzona samowolnie i w sposób naruszający prawo. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podzielając swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 maja 2006r. w sprawie ze skargi J. J. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nadbudowanej i rozbudowanej części garażu położonego przy ul. [...], działka nr [...], [...], obręb L. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Strona skarżąca w skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów, ponadto naruszenie art. 7, 77, 80 § 1 Kpa, 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a także sprzeczność istotnych ustaleń Sądu I instancji ze stanem faktycznym istniejącym w sprawie, co przejawia się przyjęciem, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły i nie potwierdziły kumulatywnego zaistnienia przesłanek nie tylko uprawniających, ale wręcz obligujących do wydania w trybie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazu rozbiórki nadbudowanej i rozbudowanej części garażu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ nadzoru podnosi, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż J. J. działając w warunkach samowoli budowlanej, gdyż bez wymaganej w przypadku przedmiotowej inwestycji ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zrealizował nadbudowę i rozbudowę garażu. Skoro bezspornym pozostaje fakt, iż inwestor nie dostosował się do normy prawnej wynikającej z treści art. 28 ustawy, nie istnieją również wątpliwości co do konieczności procesowania przez organy w trybie szeroko rozumianego art. 48 Prawa budowlanego. Skarżący zarzuca Sądowi I instancji, iż uchylając decyzje obu instancji uznał, że wyjaśnienie podstawowej przesłanki dla procedury legislacyjnej powinno być jasne, precyzyjne a nie opierać się na domniemaniach i przypuszczeniach. Zdaniem organu nadzoru, nawet gdyby przyjąć, że organy nie odniosły się do działek [...] i [...], lecz ograniczyły się tylko do jednej z nich, to i tak część obiektu budowlanego zrealizowana w warunkach samowoli nie kwalifikowała się do legalizacji. Nietrafny jest również zarzut Sądu I instancji kierowany do organów administracji polegający na niewykazaniu, która część obiektu budowlanego została objęta nakazem rozbiórki. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu nadzoru okoliczność ta jest jasna, gdyż wynika ona wprost z dokumentów zebranych w sprawie a nawet z określenia "przedmiotu postępowania". Z przedstawionych danych nie można wywodzić, że nakaz rozbiórki rozbudowanej oraz nadbudowanej części obiektu jest nakazem nieprawidłowym czy nieczytelnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik J. J. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Zdaniem pełnomocnika zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest prawidłowe, całościowe i kompletne a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. W myśl przepisu art. 174 wskazanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania, iż naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezspornym jest fakt podniesiony prze Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie prawa procesowe strony zostały przez organ naruszone. Organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania zobowiązany był do ponownego zapoznania się ze sprawą i rozstrzygnięcia w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji ostatecznej. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez wyczerpującą analizę materiału dowodowego zebranego w sprawie. Natomiast w przedmiotowym postępowaniu organy nadzoru w sposób niedostateczny zebrały i udokumentowały brak możliwości legalizacji wykonanej samowoli budowlanej, na co wskazał Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu. Z uwagi na fakt, iż przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane może wywołać bardzo dolegliwe skutki dla inwestora, w toku postępowania organy administracji winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz dopuszczać jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a także z urzędu przeprowadzać dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, co w niniejszej sprawie nie uczyniły, np. przyjmując, że roboty wykonano wyłącznie w obrębie działki nr [...]. Organy nadzoru winny mieć na względzie to, iż przedstawiona przez organ w uzasadnieniu decyzji argumentacja, aby spełniać wymogi legalności musi być pełna, jasna, logiczna i odnosić się wnikliwie do wszystkich zarzutów i okoliczności podniesionych przez stronę. Z treści uzasadnienia muszą wynikać jednoznacznie ustalenia faktyczne organu oraz ocena całego materiału dowodowego, winno ono zawierać wskazania dowodów, które stanowiły (i dlaczego) podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ winien przekonać stronę w uzasadnieniu swojej decyzji, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę a przyczyną rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony były istotne powody (zob. m.in. wyrok SN z 16 lutego 1994 roku, sygn. III ARN 2/94 oraz WSA w Warszawie z 30 sierpnia 2006 roku, sygn. VII SA/Wa 997/06). Chodzi więc o to, by adresat decyzji wykonał nałożone na niego obowiązki (uznał rozstrzygniecie) nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony obowiązek, decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Brak przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego przez organy I i II instancji w tym zakresie, a oparcie się jedynie na własnym przekonaniu, że nawet gdyby przyjąć, iż organy nie odniosły się do działek nr [...] i [...], lecz ograniczyły się tylko do jednej z nich, to i tak część obiektu budowlanego zrealizowana w warunkach samowoli nie kwalifikowała się do legalizacji, uzasadnia zarzut naruszenia prawa, co słusznie przyjął Sąd I instancji. Ponadto NSA podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż organ nie określił jaka część obiektu ma zostać rozebrana, a stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną organu nadzoru, iż okoliczność ta jest jasna, gdyż wynika ona wprost z dokumentów zebranych w sprawie a nawet z określenia "przedmiotu postępowania" jest nietrafne, nie można bowiem formułować rozstrzygnięcia ogólnikowo i mało precyzyjnie jak uczyniły to organy administracji. Wobec braku przeprowadzenia postępowania dowodowego, w zakresie o którym mowa w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przedmiotowe decyzje nie zasługują na pozostawienie ich w obrocie prawnym. Mankamenty decyzji nie mogły być usunięte w postępowaniu sądowoadministracyjnym, bowiem przeszkodą był tutaj m.in. zakres postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, ograniczony jedynie do dowodu z dokumentu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.