V SA/Wa 1686/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Jadwiga Smołucha po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu M.S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu M. S. (dalej także jako "skarżący" lub strona") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: "SKO", "organ", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") z [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] Burmistrz Miasta K. (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") 1) określił wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez M. S. - osobę prowadzącą Publiczne Przedszkole Nr [...] z siedzibą w K. przy ul. C. [...] oraz filię Publicznego Przedszkola Nr [...] w K. przy ul. N. [...] - w kwocie [...] zł, 2) zobowiązał do dokonania zwrotu ww. dotacji wraz z odsetkami w ciągu 15 dni od dnia otrzymania decyzji, 3) umorzył postępowanie w sprawie określenia kwoty dotacji oświatowej za rok 2015 podlegającej zwrotowi do budżetu Miasta K. w części pobranej w nadmiernej wysokości. Skarżący odwołał się od decyzji z [...] czerwca 2020 r. do SKO zarzucając, że Burmistrz wydał tę decyzję w oparciu o nierzetelny materiał dowodowy, nie przeprowadził ponownego rozpoznania sprawy i ponownego postępowania wyjaśniającego, zaś opinie na temat nieuznania poszczególnych wydatków z dotacji oparł o fałszywe przesłanki, pomówienia i nieprawdziwe twierdzenia, niepoparte żadnymi dowodami. Skarżący podniósł, że próbował zapoznać się z kompletnym materiałem dowodowym w sprawie, jednak pomimo wielu wizyt w siedzibie Urzędu Miasta K. nie przedstawiono mu żadnych materiałów. Materiał dowodowy nie znajdował się uporządkowany w jednym miejscu, lecz został pokazany jako rozrzucone skany na komputerze pracownika UM K.. Zdaniem strony zawiadomienie go pismem z [...] października 2019 r. nr [...] o przeprowadzeniu postępowania administracyjnego "...w sprawie określenia kwoty dotacji oświatowej za rok 2015 podlegającej zwrotowi do budżetu Miasta K. w części pobranej w nadmiernej wysokości oraz w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez Publiczne Przedszkole Nr [...] w K." świadczy, iż organ I instancji w góry określił, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, czemu dowiodło rozstrzygnięcie sprawy i treść wydawanej decyzji. Takie postępowanie oznacza, w ocenie strony, brak zachowania reguł dowodowych, bezstronności i legalizmu. Według skarżącego nieprawidłowa jest też argumentacja Burmistrza dotycząca umorzenia postępowania w sprawie określenia kwoty dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi w części pobranej w nadmiernej wysokości. Organ I instancji wskazał, że: "w związku z brakiem istotnych informacji (...) kontrolującym trudno było zweryfikować liczbę dzieci uczęszczających do przedszkola w poszczególnych miesiącach". Skarżący podniósł, że organ prowadzący dysponuje w tym zakresie szczegółową i wyczerpującą dokumentacją, gdyż Publiczne Przedszkole Nr [...] w K. prowadzi dzienniki z listami obecności dzieci w każdym miesiącu, rodzice i opiekunowie odbierający dziecko z przedszkola odnotowują ten fakt na liście, wpisując godzinę odbioru dziecka oraz składając własnoręczny podpis. Całość dokumentacji została przedstawiona kontrolującym podczas kontroli. W ocenie strony organ orzekający nie sporządził uzasadnienia w sposób staranny, aby strona miała pełną wiedzę co do przesłanek zastosowania określonych w rozstrzygnięciu przepisów. Skarżący zarzucił, że uzasadnienie decyzji I instancji odnosząc się do poszczególnych kwot w żaden sposób nie wyjaśnia i nie uzasadnia zakwestionowanych wydatków, co świadczy o tym, że decyzja wydana została bez oparcia się na zasadach wydatkowania i przeznaczenia dotacji, zawartych w zmieniających się na przestrzeni kilku lat przepisach ustawy o systemie oświaty, nie dokonano głębokiej analizy treści i znaczenia przepisu art 80 ust. 3d, w szczególności z uwzględnieniem zmian w treści i wykładni tego przepisu na przestrzeni lat 2009-2015. Po rozpatrzeniu odwołania, SKO decyzją z [...] września 2020 r., na postawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż aby zasadnie ustalić wysokość dotacji celowej przypadającej do zwrotu wraz odsetkami za zwłokę, zebrany w sprawie materiał dowodowy musi jednoznacznie wykazywać, że część dotacji została wykorzystana albo na inny cel, niż określony w umowie albo że dotacja nie została wykorzystana w całości zgodnie z jej przeznaczeniem. Granice upoważnienia do wykorzystania (wydatkowania) środków pochodzących z dotacji stanowi termin oraz cel, na który została ona przyznana i na który tym samym może być wykorzystana. Dotacje pochodzą ze środków publicznych a sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą. Dotujący jest zobowiązany do kontrolowania wydatkowania dotacji, a dotowany jest zobowiązany do przeznaczania otrzymanych dotacji tylko na zadania określone w umowie o dotację w terminie w niej określonym. W doktrynie pojęcie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem rozumiane jest wąsko i polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona. Dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego kluczowe jest określenie i wyraźne wskazanie w oparciu o jakie dokumenty dotacja została rozliczona i w oparciu o jakie lub brak jakich dokumentów powinna zostać zwrócona jako wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. W ocenie SKO w sprawie nie zostało wyjaśnione (nie wskazano i nie załączono do akt wszystkich dokumentów), że zobowiązanie strony do zwrotu dotacji w orzeczonej kwocie jest prawidłowe. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych SKO wyjaśniło, że akta sprawy przedkładane organowi odwoławczemu wraz z odwołaniem muszą spełniać określone wymogi, tj. być kompletne czyli zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych, powinny być chronologicznie ułożone, ponumerowane w widoczny sposób od 1 do ...., połączone w sposób trwały, powinny zawierać załączony spis zawartości oraz metrykę wykonanych w sprawie czynności. SKO wskazało, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie ponumerował załączonych akt postępowania, nie dołączył oryginałów dokumentów, a w przypadku kserokopii nie potwierdził za zgodność z oryginałem. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że poświadczenie, oprócz ogólnej klauzuli: "stwierdzam zgodność kopii z oryginałem", powinno zawierać imię, nazwisko oraz stanowisko służbowe pracownika urzędu obsługującego dany organ administracji publicznej, a także datę dokonanego poświadczenia. Pracownik dokonujący poświadczenia powinien podpisać się własnoręcznym podpisem. SKO wskazało, że w przesłanych przez Burmistrza aktach sprawy znajdują się kserokopie dokumentów nie poświadczone za zgodność z oryginałem oraz nieczytelne kserokopie jakichś kserokopii. Akta sprawy nie powinny zostać załączone też do góry nogami, co miało miejsce w tej sprawie. Według SKO Burmistrz najprawdopodobniej nie załączył także wszystkich dokumentów, w tym zawiadomienia o wszczęciu postępowania, i nie przesłał wszystkich dokumentów potwierdzających, że dotacja była wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem. W odniesieniu do najmu pomieszczeń na przedszkole Burmistrz nie przedstawił faktur, które zostały wystawione przez wynajmującego, nie przedstawił umowy zarządu nieruchomością, nie przedstawił z czego wynikało że R. O. jest zarządcą budynku z działką na N. [...], nie przedstawił dokumentów potwierdzających jaki był ustrój umowy małżeńskiej pomiędzy małżeństwem S., którzy byli właścicielami budynku przy ul. N. [...]. Organ I instancji nie ustalił również, czy cały budynek na N. [...] był wynajmowany, jaki był adres zameldowania i zamieszkania państwa S. w okresie, kiedy budynek przy ul. N. był wynajmowany na przedszkole. SKO wskazało, że uzasadnienie decyzji administracyjnej ma objaśnić stronie tok rozumowania organu, prowadzący do zastosowania przepisu w sprawie w określonym stanie faktycznym, który musi zostać przedstawiony za pomocą właściwych dowodów i dokumentów w sprawie, poprzez właściwe odniesienie do strony czy załącznika na stronie akt administracyjnych. Natomiast w rozpatrywanej sprawie organ nie przedstawił w sposób jasny i logiczny w uzasadnieniu decyzji motywów, jakimi się kierował przy określeniu poszczególnych wysokości kwot podlegających zwrotowi. Organ II instancji zgodził się ze skarżącym, że umorzenie postępowania nie może mieć miejsca w przypadku, gdy organ nie ma istotnych informacji. Organ nie może umarzać postępowania, uzasadniając to tym, że nie jest w stanie przeprowadzić postępowania dowodowego. Tym bardziej, że skarżący podał w odwołaniu dowody, na których Burmistrz może się oprzeć, tj. dzienniki z listami obecności dzieci w każdym miesiącu. W ocenie SKO organ I instancji był niewątpliwie uprawniony i zobowiązany do należytej weryfikacji dokumentów przedstawionych przez stronę oraz domagania się stosownych wyjaśnień, a podmiot dotowany zmierzając do pokrycia ponoszonych przez siebie kosztów ze środków publicznych, winien był przedkładać stosowne wyjaśnienia i współdziałać z organem w wyjaśnieniu powstałych wątpliwości. Zasada wynikająca z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego, mimo że główny ciężar dowodzenia spoczywa na organach nie oznacza to, iż obowiązek poszukiwania i przedstawiania dowodów, co do okoliczności istotnych w sprawie spoczywa wyłącznie na nich. W postępowaniu administracyjnym nacisk kładzie się bowiem na zasadę współdziałania, tym bardziej że to strona jest osobą, która ma najlepszą wiedzę na temat istotnych w sprawie okoliczności. Strona zawierając stosowną umowę, w zamian za uzyskanie do dyspozycji środków publicznych zobowiązała się do ich wydatkowania zgodnie z zasadami właściwymi dla takich środków na co składa się w szczególności obowiązek odpowiedniego ich dokumentowania i prawidłowego rozliczenia. Obowiązkiem podmiotu realizującego zadanie publiczne z otrzymanej dotacji jest takie udokumentowanie prowadzonych w ramach tego zadania czynności i związanych z nimi wydatków, by organ, od którego środki te pochodzą w oparciu o przedstawione wiarygodne dokumenty był w stanie powiązać każdy poniesiony wydatek z realizowanym w ramach zadania celem. M. S. wniósł sprzeciw od decyzji SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając brak umorzenia postępowania wskutek naruszenia następujących przepisów postępowania: 1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Burmistrza i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy zachodzą przesłanki do merytorycznego rozpoznania odwołania i wydania decyzji w sprawie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania; 2) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych polegającym na niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu, a niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na działaniu w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej; 3) art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. polegający na pominięciu przedstawianych dowodów, nieuwzględnieniu jako dowodów dokumentów w sprawie, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych; 4) art. 138 § 1 w zw. z art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania oceny naruszenia prawa materialnego i wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego, tj.: a) art. 80 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), dalej: "u.s.o.", w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), dalej: "u.f.p.", w brzmieniu ostatecznie ustalonym po zmianach dokonanych w roku 2015, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż wskazane wydatki nie mogą być pokryte z udzielonej dotacji, podczas gdy zgodnie z przepisami stanowią wydatki bieżące, który mogą być pokrywane z dotacji udzielanych na podstawie art. 80 u.s.o. jako realizujące cele należące do zadań przedszkoli z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, o których mowa w art. 80 ust. 3d u.s.o. i dopuszczone przez ten przepis; b) art. 80 ust. 3d oraz art. 5 ust. 7 u.s.o. poprzez nieuwzględnienie jego treści w aktualnym, ostatnim brzemieniu i przyjęcie, że wydatki ponoszone i obciążające "organ prowadzący", wskazane w art. 5 ust. 7, nie mogą być pokrywane z dotacji; c) art. 80 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o. polegający na nieuzasadnionym przyjęciu, że dotacja, o której mowa w art. 80 u.s.o. nie może być wykorzystywana na pokrycie wydatków wskazanych przez stronę jako podlegających rozliczeniu z dotacji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od SKO na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, a tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie sprzeciwu następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwana dalej "p.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju uchybienie wystąpiło. Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jedynie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd bada zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przekazując sprawę, organ ten winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a. Tego w rozpoznawanej sprawie organ nie uczynił. Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1441/08). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia organu I instancji w zakresie prowadzenia akt administracyjnych oraz wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej części okoliczności faktycznych, przyjętych jako przesłanki do zastosowania przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia, nie stanowią takich naruszeń przepisów postępowania, które dyskwalifikowałyby postępowanie pierwszoinstancyjne, powodując konieczność dokonania na nowo ustaleń faktycznych lub uzupełnienia ich w istotnej części. Zasadnicza część ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji nie jest przez organ odwoławczy kwestionowana, a wskazane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nieprawidłowości postępowania i braki w materiale dowodowym są możliwe do usunięcia w postępowaniu odwoławczym, w trybie przewidzianym w art. 136 k.p.a., bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy powinien mieć też na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji z [...] czerwca 2020 r. została wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek uchylenia przez SKO decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] pierwszej decyzji organu I instancji z [...] stycznia 2018 r. i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające według wytycznych zawartych w decyzji SKO z [...] maja 2019 r., a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie stwierdził też, by organ I instancji nie zastosował się do jego wskazań. To dodatkowo przemawia za tym, że wskazane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji braki w ustaleniach faktycznych i materiale dowodowym są niewielkie i mogą zostać usunięte w dodatkowym postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez ten organ. Organ odwoławczy w ramach prowadzonego przez niego postępowania ma również kompetencje do zwrócenia się do organu I instancji o uporządkowanie akt administracyjnych i dołączenie do nich brakujących dokumentów. Takie uzupełnienie postępowania mieści się w przewidzianych w art. 136 k.p.a. obowiązkach organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, iż w sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., a organ odwoławczy z naruszeniem tego przepisu uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień kontrolnych powinien był odpowiednio uzupełnić i ocenić zgromadzony materiał dowodowy oraz rozpoznać sprawę merytorycznie, orzekając co do istoty sprawy. Z tych względów sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.