II SA/Gd 149/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 31 października 2019 r., Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Rzecznik Praw Obywatelskich złożył skargę na uchwałę nr XIII/103/2019 Rady Miejskiej z 31 października 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej (Dz. Urz. Woj. poz. 5271) w części dotyczącej przepisów § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 załącznika do uchwały. Skarżący zarzucił wydanie powyższych przepisów z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm., dalej powoływana jako u.c.p.g.) w zw. z art. 94 Konstytucji RP i wniósł o stwierdzenie ich nieważności. W uzasadnieniu skargi Rzecznik Praw Obywatelskich kontestuje zgodność § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. regulaminu z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c), stanowiącym materialnoprawną podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Zgodnie z tym pierwszym przepisem ustawy regulamin określać ma "szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące między innymi uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń w części nieruchomości służących do użytku publicznego. Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych". Natomiast w kwestionowanym paragrafie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej przyjęto, że "właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, podwórzy bram i przejść niezwłocznie po ich pojawieniu się. Obowiązkiem właścicieli nieruchomości jest także usunięcie śliskości z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości niezwłocznie po jej pojawieniu się, poprzez odlodzenie i zabezpieczenie powierzchni celem umożliwienia bezpiecznego poruszania się pieszych". Zdaniem wnoszącego skargę wskazana regulacja regulaminu wykracza poza upoważnienie ustawowe, gdyż nakłada obowiązek na właścicieli nieruchomości w odniesieniu do wszystkich chodników położonych wzdłuż nieruchomości, to jest zarówno chodników będących częścią dróg publicznych, jak i tych zlokalizowanych na terenie posesji prywatnych, dostępnych wyłącznie dla właścicieli nieruchomości bądź posiadających do niej inny tytuł prawny. Z ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach wynika, że w tym zakresie jej wymagania obowiązują jedynie na części nieruchomości służącej do użytku publicznego i dotyczą przykładowo chodnika położonego wzdłuż posesji prywatnej leżącej przy drodze publicznej. Z uwagi na to, że ustanowiony w akcie prawa miejscowego obowiązek usuwania zanieczyszczeń z chodników dotyczy również chodników będących częścią drogi publicznej, zaskarżona regulacja podustawowa stanowi częściowe powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 4 analizowanej ustawy. Powyższy zabieg uchwałodawcy, zdaniem skarżącego, jest niezgodny z zasadami prawidłowej legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Akt prawa miejscowego nie może regulować ponownie tego, co zawiera obowiązująca ustawa, gdyż jest to dezinformujące dla jej adresata i należy liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany inaczej w kontekście uchwały. Ponadto, Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę, że § 3 ust. 1 pkt 1 regulaminu został wydany bez podstawy prawnej z uwagi na to, że ustala, iż usuwanie zanieczyszczeń z chodzika położonego wzdłuż nieruchomości podwórzy bram i przejść powinno następować niezwłocznie po ich pojawieniu się. Tymczasem ustawa nie określa żadnych terminów czy czasokresu, w których obowiązek usuwania zanieczyszczeń z chodnika ma być wykonany przez właściciela nieruchomości, ani nie upoważnia Rady Gminy do uregulowania tego rodzaju kwestii w regulaminie. Gdyby ustawodawca uznał za niezbędne przekazanie Radzie Gminy uprawnienia do określenia czasokresu wykonania obowiązku to zapisano by takie uprawnienie wprost, jak ma to miejsce przykładowo w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy w odniesieniu do obowiązku określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Rzecznik wskazał, że Rada Gminy przekroczyła w § 3 ust. 1 pkt 3 regulaminu delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. Zgodnie z nim uprawniona była jedynie do określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W oparciu o taką delegację nie można było nakazać właścicielom nieruchomości usuwania bądź ograniczania śliskości na chodnikach poprzez odlodzenie i zabezpieczenie powierzchni, na przykład piaskiem, celem umożliwienia bezpiecznego poruszania się pieszych. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. wymienionych przepisów regulaminu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska poinformowała, że przyjęła zarzuty i argumenty wskazane w skardze i zobowiązała się do zmiany ww. regulaminu na jednym z najbliższych posiedzeń Rady Miejskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Dodatkowo, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei w myśl art. 8 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 2a w zw. z § 3 p.p.s.a. Rzecznik Praw Obywatelskich może w każdym czasie wnieść skargę na akt prawa miejscowego. W myśl art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (zd. 2). Natomiast stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie wyżej wskazanego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy i w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z inicjatywy Rzecznika Praw Obywatelskich kontrolą sądową w niniejszej sprawie objęta została uchwała nr XIII/103/2019 Rady Miejskiej z 31 października 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej (Dz. Urz. Woj. poz. 5271) w części dotyczącej przepisów § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 załącznika do uchwały, która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. z Dz. U. 2019 r., poz. 2010 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zakres i treść prawa miejscowego zawsze są uwarunkowane normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Podkreślić należy, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, co oznacza, że nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zaskarżone przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisy § 3 ust. 1 nakazują właścicielom nieruchomości uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, podwórzy, bram i przejść niezwłocznie po ich pojawieniu się (pkt 1) oraz usunięcia śliskości na chodniku położonym wzdłuż nieruchomości niezwłocznie po jej pojawieniu się, poprzez odlodzenie i zabezpieczenie powierzchni celem umożliwienia bezpiecznego poruszania się pieszych (np. posypanie piaskiem) – pkt 3 ww. postanowienia regulaminu. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. poza zakresem regulaminu czystości i porządku w gminie znajduje się obowiązek właścicieli nieruchomości do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zatem przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie do terenu leżącego poza jego nieruchomością, wzdłuż tej nieruchomości, stanowiącego część pasa drogowego drogi publicznej, która - odpowiednio do kategorii drogi - stanowi własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy. Podział obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych pomiędzy zarządców dróg publicznych a właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi wynika z zestawienia treści art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 4 u.c.p.g. W zaskarżonej uchwale lokalny prawodawca ustanowił obowiązek skierowany do właścicieli nieruchomości dotyczący usuwania zanieczyszczeń z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości. W odróżnieniu od art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Kwestie usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje wyżej przywołany art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c). Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g., co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie. Z tego powodu sąd nie mógł zaakceptować treści § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 określającej obowiązek usuwania zanieczyszczeń z tak określonych chodników. Wobec powyższego także postanowienie nakazujące pozbywanie się śliskości na chodniku położonym wzdłuż nieruchomości jest nieprawidłowe i wykracza poza delegację ustawową. Dodatkowo, słusznie podniósł Rzecznik, że w obu zaskarżonych punktach Rada ustanowiła nakaz usuwania zanieczyszczeń niezwłocznie po ich pojawieniu się. Jednakże z upoważnienia ustawowego nie wynika uprawnienie do wskazania terminu, w jakim obowiązek ma zostać wykonany (zob. wyroki: WSA w Gliwicach z 3 lipca 2020 r., sygn. II SA/Gl 313/20, WSA w Olsztynie z 30 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Ol 124/20, WSA w Poznaniu z 1 lipca 2020 r., sygn. IV SA/Po 355/20, dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, podzielając zarzuty skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdzając nieważność uchwały w zaskarżonej części, tj. w zakresie § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta G. obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758, z późn.zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżących, uczestników postępowania i przedstawicieli organu, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania.