I OSK 1727/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie Irena Kamińska NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2006r. sygn. akt VI SA/Wa 789/06 w sprawie skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. C. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2006r. sygn. akt VI S.A./Wa 789/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w N. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] Nr [...]. Z uzasadnienia wyroku wynika, że wydany został w następujących okolicznościach sprawy: [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088, z późn. zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2005 r., nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w kwocie 500,00 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu [...] sierpnia 2005 r. o godzinie 8:45 na drodze krajowej nr [...] w miejscowości W. zatrzymano do kontroli zestaw pojazdów marki mercedes nr rej. [...] z przyczepą nr rej. [...]. Dopuszczalna masa całkowita zestawu wynosiła 13,6 t. Kierowca, zatrudniony na podstawie umowy o pracę, oświadczył, że wykonuje przejazd z ładunkiem na potrzeby własnej firmy (pranie: pościel, obrusy) z siedziby firmy w S. C. do B. Pojazd poruszał się po drogach krajowych w okresie obowiązywania zakazów ruchu pojazdów na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych pojazdów na drogach (Dz.U. Nr 161, poz. 1565). Strona w piśmie wyjaśniającym podkreśliła, że jest zakładem wykonującym pracę w ruchu ciągłym. Zgodnie z § 3 pkt 17 powołanego wyżej rozporządzenia zakazy określone w § 1 i 2 rozporządzenia nie mają zastosowania do pojazdów pracujących w związku z niezbędnym utrzymaniem ciągłości cyklu produkcyjnego, w odległości do 50 km od siedziby przedsiębiorstwa, pracującego w cyklu ciągłym. W związku z tym organ I instancji zauważył, iż w dziale 3 KRS firmy, która obsługiwała przedmiotowy pojazd, znajduje się zapis: pranie i czyszczenie wyrobów włókienniczych i futrzarskich. Wykonywanie usług o takim charakterze nie może być uznane za pracę w ruchu ciągłym. Ustawodawca zwolnił z zakazów poruszania się po drogach publicznych pojazdy przedsiębiorców wykonujących transport drogowy będący elementem niezbędnym do utrzymania ciągłości cyklu produkcyjnego. Natomiast w rozpatrywanym przypadku, w odniesieniu do określonego profilu działalności, transport nie ma bezpośredniego wpływu na wykonywanie samego procesu prania i czyszczenia. Transport jest działalnością dodatkową do podstawowej działalności firmy. Charakter ciągły mają tylko czynności transportowe (odwozowo - dowozowe), które nie muszą być ograniczane zakazami ruchu, gdyż w okresach obowiązywania zakazów przedsiębiorstwo może używać do transportu zestawy pojazdów do 12 ton. W odwołaniu zarzucono naruszenie § 3 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 sierpnia 2003 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych pojazdów na drogach. Zdaniem skarżącej decyzja została wydana z naruszeniem przepisu § 3 pkt 17 powołanego rozporządzenia z uwagi na fakt, iż skarżąca jest przedsiębiorstwem pracującym w ciągłym cyklu produkcyjnym, zaś przewóz był wykonywany w zakresie niezbędnym dla utrzymania produkcji. Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., art. art. 92 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088, z późn. zm.) oraz lp. 1.12.2 załącznika do powołanej ustawy, a także §2 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 sierpnia 2003 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych pojazdów na drogach (Dz.U. Nr 161, poz. 1565), po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, utrzymano zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy stwierdzono, iż bezspornym jest, że w chwili kontroli kierowca poruszał się przedmiotowym pojazdem po drodze krajowej nr [...] w okresie obowiązywania zakazów ruchu niektórych pojazdów. Zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Konsekwencją tego rozwiązania jest treść lp. 1.12.2 załącznika do powołanej ustawy, który karą pieniężną w wysokości 500 złotych sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów w terminach określonych właściwymi przepisami. Argumenty strony zawarte w odwołaniu nie mają wpływu na powyższe rozstrzygnięcie. Charakter usług wykonywanych przez stronę nie może być uznany za cykl produkcyjny w ruchu ciągłym. Ustawodawca zwolnił z zakazu poruszania pojazdy przedsiębiorców wykonujących transport drogowy będący elementem niezbędnym do utrzymania ciągłości cyklu produkcyjnego. W przypadku profilu działalności strony transport nie ma bezpośredniego wpływu na wykonywanie samego procesu prania i czyszczenia. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zarzucając: 1. Naruszenie art. 8, 9 i 11 K.p.a. przez brak ustosunkowania się organu do istotnych twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu; 2. Naruszenie § 3 ust. 1 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 sierpnia 2003 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych pojazdów na drogach przez niezastosowanie przepisu; 3. Naruszenie § 2 ust. 3 lit c pkt 3 § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 sierpnia 2003 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych pojazdów na drogach w związku z art. 63 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572) przez nałożenie mandatu za poruszanie się po drodze pojazdu w dniu [...] sierpnia 2005 r. podczas gdy w tym dniu taki zakaz nie obowiązywał. Skarżąca podniosła, iż organ Inspekcji Drogowej rozstrzygając sprawę wskazał, że przepis § 3 pkt 17 rozporządzenia nie ma zastosowania do skarżącej gdyż transport jako profil działalności strony nie ma bezpośredniego wpływu na wykonywanie samego procesu prania i czyszczenia, stanowiących podstawowe zajęcie strony. Tymczasem ustawodawca przedmiotowym przepisem zwolnił z zakazu poruszania pojazdy przedsiębiorców wykonujących transport drogowy będący elementem niezbędnym do utrzymania cyklu produkcyjnego. Oznacza to, że organ zastosował przepis rozporządzenia w oparciu o relację pomiędzy profilem działalności przedsiębiorstwa i jego zależnością od wykonywanego transportu. Zdaniem skarżącej powyższa wykładnia jest całkowicie niezgodna z literalnym brzmieniem przepisu. Z treści przepisu jednoznacznie wynika, że istotnym miernikiem dla skorzystania z dobrodziejstwa przepisu § 3 pkt 17 rozporządzenia jest ustalenie, czy przedsiębiorca prowadzi działalność w cyklu ciągłym oraz to, czy wykonywanie transportu jest czynnikiem niezbędnym dla utrzymania tego cyklu. Sam zaś profil działalności przedsiębiorstwa pozostaje poza zainteresowaniem ustawodawcy. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy dopuścił się rażącego naruszenia art. 8, 9 i 11 K.p.a. Podstawowym bowiem obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się do argumentów, które strona uważa za istotne. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że pojęcie przedsiębiorstwa pracującego w ruchu ciągłym ma charakter niedookreślony, a co za tym idzie zakłada istnienie uznania administracyjnego. Działając w tych ramach organy orzekające w sprawie uznały, że § 3 ust. 1 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie ma zastosowania do przedsiębiorstwa skarżącej, która w tej sytuacji podlega ograniczeniom i zakazom ruchu wprowadzonym tym rozporządzeniem. Tym samym nałożenie kary pieniężnej na przedsiębiorstwo skarżącej za naruszenie tych zakazów było uzasadnione i nie naruszało prawa. Organy orzekające w sprawie, działając w warunkach uznania administracyjnego wyraźnie określiły granice tego uznania i wskazały kryteria, którymi się kierowały przy podejmowaniu decyzji. Pierwszym było kryterium odnoszące się do charakteru działalności przedsiębiorstwa skarżącej według odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego ([...] pranie i czyszczenie wyrobów włókienniczych i futrzarskich). Nie ma racji skarżąca, gdy zarzuca organowi inspekcji drogowej brak wiedzy funkcjonowania (w ciągłym cyklu produkcyjnym) w każdej z branż przemysłu. Organy inspekcji drogowej takiej wiedzy nie muszą posiadać, gdyż działają na podstawie dokumentów publicznych, jakimi są odpisy z KRS. Jeżeli dla przedsiębiorstwa skarżącej element stałego, ciągłego działania, ciągłości, czy wreszcie pracy w cyklu ciągłym ma wręcz konstytutywne znaczenie, warunkujące samo istnienie przedsiębiorstwa, to powinno to znaleźć odzwierciedlenie w określeniu przedmiotu jego działalności w rejestrze przedsiębiorców. Dokumentów tych nie może zastąpić deklaracja przedsiębiorcy poparta stosownymi wyjaśnieniami. Przy takim stanowisku organów orzekających zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury jest bezprzedmiotowy. Drugim kryterium był charakter dokonywanych przewozów. Był to przewóz na potrzeby własne. Transport nie ma bezpośredniego wpływu na wykonywanie samego procesu prania i czyszczenia, sam zaś jest działalnością dodatkową wobec podstawowej działalności firmy. Transport, mimo jego znaczenia dla działalności przedsiębiorstwa skarżącej, nie może być traktowany jako składnik samego procesu usługowego, część cyklu produkcyjnego, lecz jako działalność pomocnicza, uzupełniająca proces świadczenia usług i na tyle odrębna, że może być zlecona odrębnej firmie. Sąd zauważył ponadto, że rozpatrywana sprawa nie miałaby w ogóle miejsca, gdyby przedsiębiorstwo skarżącej używało w okresie obowiązywania zakazów zestawów pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nie przekraczającej 12 ton. Reasumując, na gruncie obowiązującego prawa stanowisko organów orzekających w sprawie, działających w ramach uznania administracyjnego, było prawidłowe i oparte na określonych przez te organy kryteriach. Bezprzedmiotowe były zdaniem Sądu zarzuty naruszenia przez organy orzekające art. 8, 9 i 11 K.p.a. przez brak ustosunkowania się przez nie do istotnych twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu. Jak bowiem wskazano, owe istotne twierdzenia nie miały rzeczywiście w sprawie znaczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na swą rzecz kosztów procesu. Jako podstawy kasacyjne powołano naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie §1 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 sierpnia 2003 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach przez niezastosowanie przepisu i błędną jego wykładnię. Zarzucono wyrokowi także naruszenie przepisów postępowania, art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez naruszenie art. 8,9 i 11 k.p.a. przez brak ustosunkowania się do istotnych twierdzeń skarżącej zawartych w skardze i odwołaniu Skarżąca wskazała, że nieprawidłowo została zastosowana instytucja uznania administracyjnego. Granice tego uznania zawsze wyznaczają określone przepisy w ramach których działa organ. Dla prawidłowego określenia tych granic w pierwszej kolejności niezbędne jest dokonanie wykładni tych przepisów. Dopiero po ustaleniu treści norm prawnej organ ma prawo wykazywać, iż jego uznanie nie narusza tej normy. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie zarówno organy jak również Sąd nie dokonały pełnej wykładni przepisu § 3 ust. 1 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 sierpnia 2003 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach. Organy inspekcji drogowej pominęły w ogóle polemikę w tym względzie ze skarżącą, natomiast Sąd jedynie przyznał iż zawarte w powyższym przepisie pojęcie przedsiębiorstwa pracującego w cyklu ciągłym jest pojęciem niedookreślonym. Jest to istotny błąd, gdyż bez ustalenia znaczenia powyższego pojęcia stosowanie przepisu § 3 ust. 1 pkt 17 rozporządzenia jest w ogóle nie możliwe. Nie sposób tego znaczenia (jak chcą tego organy i Sąd) wyinterpretować z zapisów dotyczących przedmiotu przedsiębiorstwa zawartych w dokumentach rejestrowych spółki, mogą one być stosowane jedynie pomocniczo. Zapisy dotyczące przedmiotu działalności dotyczą bowiem przede wszystkim finalnego produktu wytwarzanego przez dane przedsiębiorstwo. Nie odnoszą się przy tym w żaden sposób do organizacji i sposobu jego wytwarzania a także czy dla wytworzenia danego produktu niezbędne jest prowadzenie pracy w cyklu ciągłym. Z zapisów w KRS nie wynika również w żadnym stopniu jaki wpływ na działalność przedsiębiorstwa ma wykonywanie przez niego transportu drogowego. Ponieważ takie zapisy w rejestrze przedsiębiorców nie są dokonywane, nie może on stanowić dla organów inspekcji źródła wiedzy w takim zakresie w jakim widzą je organy orzekające w sprawie. Przy przyjętym w niniejszej sprawie sposobie interpretacji wyłączenia określonego w § 3 ust. I pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, nie sposób w ogóle sformułować pozytywnego modelu jego zastosowania. Organy wymagają bowiem aby transport miał bezpośredni wpływ na proces działalności podstawowej przedsiębiorstwa (w tym przypadku na pranie i czyszczenie), z drugiej zaś strony relacja powyższa powinna wynikać wprost z zapisów w Krajowym Rejestrze Sądowym. Tymczasem zdaniem skarżącej transport praktycznie dla żadnego procesu produkcyjnego nie stanowi integralnej części cyklu produkcyjnego. Ponadto taka relacja nigdy nie będzie wynikała z zapisów w Krajowym Rejestrze Sądowym. Skarżąca nie zgadza się również z twierdzeniem Sądu odnośnie niemożności stosowania wyłączenia określonego w § 3 ust. l pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w odniesieniu do przedsiębiorców wykonujących transport na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. W/w przepis rozporządzenia nie różnicuje bowiem przedsiębiorców w zależności od rodzaju wykonywanego transportu. Wskazuje jedynie, że w/w transport musi być niezbędny dla utrzymania cyklu produkcyjnego. Bez znaczenia jest natomiast, czy przedmiotowy transport przedsiębiorca wykonuje własnym sumptem, czy też korzysta z podmiotów zewnętrznych. Pomocniczy charakter wykonywanego transportu nie stoi w sprzeczności z faktem, że może być on niezbędny dla utrzymania cyklu produkcyjnego. Skutkiem błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 sierpnia 2003 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach było nie rozpatrzenie istoty sprawy a także brak ustosunkowania się do twierdzeń skarżącej, które należy uznać za istotne, co stanowi o naruszeniu art. 8, 9 i 11 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje, Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Rozpoznając zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej należy w pierwszej kolejności ocenić te, które dotyczą naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy i rzutujących na ustalenia stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Dopiero bowiem po stwierdzeniu, że ustalony stan faktyczny jest prawidłowy można poddać analizie zarzut naruszenia prawa materialnego. W niniejszej sprawie organy administracji uznały, że ustalony stan faktyczny pozwala na przyjęcie, że działalność skarżącej spółki nie ma charakteru cyklu produkcyjnego przedsiębiorstwa, pracującego w cyklu ciągłym. Ustalenia poczynione przez organ administracji w oparciu o zapisy w KRS zostały zaakceptowane jako trafne przez sąd I instancji. Dokonane przez organy administracji i zaakceptowane przez sąd administracyjny ustalenia faktyczne mogą zostać podważone w skardze kasacyjnej w drodze powołania się na zarzut naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi. Podkreślić należy bowiem, że przedmiotem kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną jest wyrok sądu I instancji a nie decyzja administracyjna. Skoro tak to zarzuty stanowiące podstawy kasacyjne, jako skierowane przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji, formułowane muszą być z odniesieniem do przepisów zastosowanych przez ten sąd (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 541). Zarzutu naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie jednak w ogóle nie podniesiono, ograniczając się do zarzucenia naruszenia przepisów art. 8, 9 i 11 k.p.a. Skoro zaś sąd I instancji przepisów tych oczywiście nie stosował to nie mógł ich również naruszyć, a zatem zarzut ten nie mógł być uznany za czyniący zadość wymogom podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego lub ordynacji podatkowej mogą być powoływane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie w łączności z podstawą zasadniczą, którą jest stosowny przepis ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strona skarżąca w skardze kasacyjnej nie powołała się zatem na podstawę kasacyjną umożliwiającą skontrolowanie ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji, zgodnie z którymi skarżąca spółka nie jest przedsiębiorstwem prowadzącym działalność w cyklu ciągłym. Skoro ustalenia tego nie można podważyć to bezzasadne było powoływanie się przez wnoszącego skargę kasacyjną na drugą z podstaw wymienionych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – czyli naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu §1 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 sierpnia 2003 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Kraków 2005. str. 410-412). Skoro bowiem nie podlega podważeniu ustalenie, że skarżąca spółka nie jest przedsiębiorstwem prowadzącym działalność produkcyjną w cyklu ciągłym, to nie może być mowy o naruszeniu przez sąd przepisu § 3 ust. 1 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 sierpnia 2003 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach – bowiem to właśnie stwierdzenie prowadzenia tego rodzaju działalności stanowi podstawową przesłankę zastosowania wymienionego przepisu i wyłączenie zakazu poruszania się po drogach pojazdami ciężarowymi w określonych w rozporządzeniu okresach. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, a o kosztach orzekł stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.