III SA/Lu 750/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi S. M. na pismo Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na pismo (nazwane przez skarżącego decyzją) Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] wydane po powtórnej ocenie wniosku o dofinansowanie w ramach Programu Priorytetowego Czyste Powietrze po jego wcześniejszym odrzuceniu. Według skarżącego jego wniosek spełnił wszystkie kryteria przyznania dofinansowania z Programu i powinna zostać podjęta decyzja o jego przyznaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podając, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Sąd, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega zakresowi jego kontroli. W zakresie tym mieszczą się kategorie aktów lub czynności organów administracji publicznej wyraźnie wskazane w ustawie. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) w art. 1 stanowi, że normuje ona postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przez działalność administracji publicznej, która podlega kognicji sądów administracyjnych rozumieć należy każdą sprawę, w której można mówić o stosunku administracyjnoprawnym w znaczeniu materialnym. Treścią stosunku administracyjnoprawnego są wyznaczone prawem administracyjnym zachowania (nakazane, dozwolone i zakazane), stosownie do wynikających ze stosunku uprawnień i obowiązków. Mają one charakter indywidualny (łączą konkretnie oznaczony podmiot z konkretnym organem administrującym w jednostkowych, indywidualnie oznaczonych sytuacjach). Wskazując na układ prawnej sytuacji pomiędzy podmiotami stosunku administracyjnoprawnego najczęściej wskazuje się na brak równorzędności (charakteryzują się władczością). Nadrzędność organu administracyjnego wyraża się w możliwości bądź powinności władczego (autorytatywnego), choć zgodnego z prawem jednostronnego kształtowania lub skonkretyzowania pozycji drugiego podmiotu stosunku. Organ administracji w zasadzie sam określa prawa i obowiązki wzajemne obu stron. Nie ma tu charakterystycznej dla prawa cywilnego równorzędności podmiotów, występuje między nimi nadrzędność. Jest to podstawowy wyróżnik stosunku administracyjnoprawnego od klasycznie ujmowanego stosunku cywilnego, gdzie w szerokim zakresie kształtowane są one decyzjami samych podmiotów tych stosunków. Inaczej natomiast jest w stosunku administracyjnoprawnym, gdzie w większości przypadków pozycja jednego podmiotu wyznaczona jest jednostronnym, władczym "rozstrzygnięciem" (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1342/13). Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Wobec powyższego stwierdzić należy, iż sądy administracyjne nie są władne do rozpoznawania innych spraw niż opisane powyżej, przy czym muszą to być sprawy, w których działania organów administracji charakteryzują się owymi cechami stosunku administracyjnoprawnego. W rozpoznawanej sprawę skarżący złożył wniosek o dofinansowanie w ramach programu priorytetowego "Czyste powietrze", określając formę wsparcia jako pożyczkę. Podstawą prawną przyznania tego dofinansowania jest ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 z późn. zm., dalej: ustawa Prawo ochrony środowiska), a także umowa udostępnienia środków Nr 319/2018/WF/Us z kolejnymi aneksami zawarta pomiędzy Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z siedzibą w Warszawie a Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L. oraz uchwała Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L. z dnia 26 lipca 2019 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany warunków finansowania przedsięwzięć w ramach Programu Priorytetowego Czyste Powietrze przez Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L. wspólnie z Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie której załącznikiem jest Regulamin naboru wniosków. Zgodnie art. 411 ust. 8 ustawy prawo o ochronie środowiska Narodowy Fundusz oraz wojewódzkie fundusze udzielają dotacji, pożyczek, poręczeń oraz przekazują środki finansowe na podstawie umów cywilnoprawnych. Regulamin w swoich postanowieniach reguluje zasady oceny wniosków. Po pozytywnej weryfikacji wniosku i po spełnieniu kryteriów określonych w regulaminie podejmowana jest decyzja o udzieleniu dofinansowania w formie dotacji i/lub pożyczki. Analiza treści uchwały w sprawie regulaminu prowadzi do niebudzącego wątpliwości wniosku, że pojęcie "decyzja" zostało w niej użyte w sensie informacji Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej o dokonanym wyborze. Nie jest to natomiast decyzja administracyjna wydana w indywidulanej sprawie administracyjnej, załatwianej w drodze decyzji. Obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania dofinansowania nie można również wywieść z innych przepisów uchwały w sprawie regulaminu a tym bardziej z przepisów ustawy. W rozpatrywanym przypadku brak jest więc podstaw do twierdzenia, że sprawa zawarcia umowy między wojewódzkim funduszem a skarżącym ma charakter władczego rozstrzygnięcia organu administracji czy też szeroko pojętego aktu administracyjnego w tym zakresie. Skoro zatem działanie podmiotu ma charakter umowy cywilnoprawnej, to zawarcie tej umowy oraz czynności negocjacyjne poprzedzające zawarcie takiej umowy nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej (tak postanowienie NSA z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt I SA 264/97). Sam fakt, że Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wykonuje zadania publiczne wynikające wprost z ustawy Prawo ochrony środowiska i dysponuje środkami publicznymi nie przesądza o administracyjnoprawnym charakterze czynności dokonywanych w ramach wykonywania tych zadań. Nie wszystkie bowiem zadania z zakresu tradycyjnie pojmowanej administracji publicznej muszą być wykonywane w formach władczych (decyzja, postanowienie), gdyż dopuszcza się w tym zakresie także formy cywilnoprawne, jak np. umowa (tak w wyroku NSA z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt: II OSK 390/09). Przedmiot skargi inicjującej niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne nie jest także czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że umowa należy do sfery cywilnoprawnej. Jeśli więc ustawodawca w akcie prawnym rangi ustawowej wprost wskazuje na umowę jako na formę prawną właściwą dla udzielenia dofinansowania oznacza to, że właśnie w tej – cywilnoprawnej sferze – ustawodawca chciał pozostawić sprawy, które w ten sposób uregulował. Powyższe potwierdza brzmienie § 15 ust. 3 Regulaminu, zgodnie z którym ewentualne spory i roszczenia związane z naborem rozstrzygać będzie sąd powszechny właściwy dla siedziby Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Podsumowując, na podstawie przytoczonych argumentów, nie ma podstaw do uznania, że sądy administracyjne są właściwe w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.