II SA/Wa 617/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę UZASADNIENIE Z akt postępowania wynikało, że M. A. (dalej: "skarżąca") złożyła wniosek o przyznanie jej renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie artykułu 83 ust. 1 o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 ze zm., dalej: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS"). Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ", "Prezes ZUS") decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. ustawy o emeryturach i rentach z FUS odmówił przyznania skarżącej powyżej wskazanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Prezes ZUS stwierdził, że przedmiotowe świadczenie nie może być wnioskodawczyni przyznane - skarżąca nie spełnia wszystkich przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, bowiem w przerwach w zatrudnieniu nie orzeczono wobec skarżącej całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem, w tym czasie, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. W toku postępowania ustalono, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] września 2019 r. skarżąca uznana została za osobę częściowo niezdolną do pracy od sierpnia 2019 r. nie spełnia zatem warunku wymaganego do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a mianowicie całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. Organ wskazał, że na przestrzeni 54 lat życia skarżąca udokumentowała tylko 14 lat, 4 miesiące i 6 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Prezes ZUS podniósł również, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna skarżącej. Wykazany dochód przypadający na jednego członka rodziny nie wskazuje, aby pozostawała ona bez niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił, że w postępowaniu dotyczącym świadczenia w drodze wyjątku nie istnieje możliwość weryfikowania orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS, a Prezes ZUS rozstrzygając sprawę w drodze decyzji administracyjnej związany jest treścią takiego orzeczenia. M. A. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] grudnia 2019 r. wskazując na bardzo trudną sytuację finansową i korzystanie z pomocy OPS. Skarżąca podniosła, że pogarszający się stan zdrowia nie pozwala jej podjąć pracy. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wskazane w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał również, że w toku postępowania ustalił, iż skarżąca posiada na swe potrzeby z tytułu dochodów w jego gospodarstwie domowym (emerytura męża) 1506 zł brutto miesięcznie - zatem nie jest też pozbawiona środków utrzymania w wymiarze niezbędnym. Organ nie kwestionuje ani obecnej niezdolności do pracy skarżącej, ani jej trudnej sytuacji materialnej. Jednak sama w sobie niezdolność do pracy, nawet w powiązaniu z najbardziej w pojęciu zainteresowanego szczególną i wyjątkową jego obecną sytuacją życiową, nie jest wystarczającą podstawą do przyznania świadczenia. Podobnie trudna sytuacja materialna, choć jest brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia, nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane tylko stosownie do potrzeb wnioskodawczyni, nie jest też świadczeniem należnym każdej osobie, której stan zdrowia obecnie się pogorszył, choć nadal nie powoduje całkowitej niezdolności do pracy. Wbrew przekonaniu skarżącej fakt, ze jest obecnie - niezaprzeczalnie - częściowo niezdolna do pracy i pozbawiona prawa do świadczeń w trybie zwykłym, nie daje jej automatycznie prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. W ocenie Sądu skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw, a wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzja odpowiadają prawu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w myśl którego ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w doktrynie: "Świadczenia z ubezpieczenia społecznego (zasiłki, renty, emerytury) przysługują ubezpieczonym, jeżeli spełniają wszystkie ustawowe warunki nabycia prawa do danego świadczenia. Nie zawsze jednak wszystkie wymagane warunki mogą zostać spełnione. Z tego względu ustawy ubezpieczeniowe z reguły przewidują możliwość przyznania świadczenia w trybie wyjątkowym tym ubezpieczonym, którzy ze względu na szczególne okoliczności nie mogli sprostać wymaganiom. W naszym systemie taki wyjątkowy tryb przyznawania ubezpieczonym prawa do renty lub emerytury decyzją Prezesa ZUS przewiduje art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. W razie śmierci ubezpieczonej, który nie spełniał warunków nabycia prawa do renty lub emerytury, prawo do ubiegania się o świadczenie w drodze wyjątku przysługuje też członkom rodziny zmarłego ubezpieczonej uprawnionym do pozostawania na jego utrzymaniu. Analiza treści art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej prowadzi do wniosku, że przesłankami warunkującymi przyznanie przez Prezesa ZUS świadczenia w drodze wyjątku są: 1) niespełnienie przez ubezpieczoną warunków dających prawo do emerytury lub renty spowodowane szczególnymi okolicznościami; 2) okoliczność, że ubiegająca się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; 3) okoliczność, że osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Konstrukcja prawa do świadczenia w drodze wyjątku jest więc następująca: 1) ubezpieczona (całkowicie niezdolna do pracy), która nie spełniła warunków nabycia prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, powinna wykazać szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia tych warunków, oraz brak niezbędnych środków do życia; 2) ubezpieczona, która nie nabyła prawa do emerytury (gdyż mimo ukończenia wieku emerytalnego nie posiada wymaganej długości stażu ubezpieczeniowego), może ubiegać się o wyjątkową emeryturę, wykazując szczególne okoliczności, z powodu których tego stażu nie osiągnęła, oraz że nie ma niezbędnych środków utrzymania; 3) jeżeli ubezpieczona, który wskutek szczególnych okoliczności nie spełniła warunków nabycia prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy lub emerytury, zmarła, to o wyjątkową rentę rodzinną mogą się ubiegać "pozostali po nim członkowie rodziny", jeśli wykażą całkowitą niezdolność do pracy lub wiek uniemożliwiający podjęcie pracy oraz brak niezbędnych środków utrzymania, a także istnienie szczególnych okoliczności. Należy więc stwierdzić, że przesłanka "szczególnych okoliczności" dotyczy tylko ubezpieczonej i ma na celu wykazanie uzasadnionych powodów, dla których nie zostały spełnione warunki nabycia przez nią prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy lub do emerytury. Dopiero wykazanie tych okoliczności powoduje dalsze postępowanie co do istnienia przesłanek uniemożliwiających osobie ubiegającej się o świadczenie podjęcie zatrudnienia (niezdolności do pracy lub wieku) oraz przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Za okoliczność szczególną, z powodu której ubezpieczona nie wypracowała prawa do świadczenia na zasadach ogólnych, można uważać tylko takie zdarzenie bądź stan, które wykluczają aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Inaczej mówiąc, gdyby to zdarzenie nie nastąpiło, to ubezpieczona mogłaby spełnić w przyszłości warunki do uzyskania renty lub emerytury. Szczególne okoliczności będące przyczyną niespełnienia warunków nabycia prawa do świadczenia to zatem zdarzenia, które w sposób niezawiniony uniemożliwiły ubezpieczonej spełnienie warunków. Taką niezawinioną okolicznością nie będą jednak trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej." (I. Jędrasik-Jankowska [w:] Komentarz do ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych [w:] Prawo do emerytury z ubezpieczenia i zabezpieczenia społecznego. Komentarz do ustaw z orzecznictwem, wyd. II, Warszawa 2019 r., art. 83). Zasadnie organ uznał, że nie ma on możliwości kontroli stanu zdrowia skarżącej wobec legitymowania się przez nią prawomocnym orzeczeniem dotyczącym jej stanu zdrowia. Zgodnie bowiem z treścią art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Od orzeczenia lekarza orzecznika osobie zainteresowanej przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej ZUS w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego orzeczenia (ust. 2). Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 3 powołanej ustawy, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu, lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości albo orzeczenie komisji lekarskiej. Należy zwrócić zatem uwagę, że w postępowaniu dotyczącym świadczenia w drodze wyjątku nie istnieje możliwość weryfikowania orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS, a organ rozstrzygający sprawę w drodze decyzji administracyjnej związany jest treścią takiego orzeczenia (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2016 r., I OSK 2282/16, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie od powyższego prawidłowej ocenie organu podlegała również sytuacja materialna w gospodarstwie domowym skarżącej. Oceniając ją jako trudną, organ nie utożsamia jej z brakiem środków utrzymania bowiem kwota, jaką skarżąca ma na swoje potrzeby, przewyższa wartość najniższej emerytury. Kryterium dochodowe w tym przypadku znajduje oparcie w ustawowo ustalonym najniższym świadczeniu emerytalnym i rentowym. Wobec czego organ nie ma możności badania go w odniesieniu do kryterium wydatków wnioskodawców, bowiem każdy z nich w rzeczywistości ustala i ponosi je w innej wysokości. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie zawiera przesłanki odnoszącej się do czasu opłacania składek na ubezpieczenie i w konsekwencji nie można dokonywać wykładni takiej przesłanki. Kryterium to pojawia się w orzecznictwie w odniesieniu do okoliczności poszczególnych spraw, stosowane dla oceny, czy zachodzące w niej okoliczności mają charakter szczególny (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 2987/19, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym, nie mniej organ nie odniósł się jedynie do okresu opłacania składek ale wskazał, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Za szczególne okoliczności w sprawach z zakresu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się jakieś konkretne zdarzenie lub trwały stan, które mogą powodować niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty, czyli wykluczać aktywność zawodową osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Sama trudna sytuacja materialna nie może stanowić wyłącznej przyczyny uzasadniającej przyznanie świadczenia. Świadczenie, o którym mowa w ww. przepisie nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Organ nie kwestionował w niniejszej sprawie sytuacji materialnej, jednakże prawidłowo przyjął, iż sama ta okoliczność nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2148/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), orzekł, jak w sentencji.