II OSK 3242/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia (del.) WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 122/18 w sprawie ze skargi [...] w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] w [...] na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 30 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 122/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej WSA albo sąd I instancji), działając w sprawie ze skargi [...] w [...] (dalej [...] albo Spółdzielnia) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej WINB) z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] zapadłe w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego, na skutek skargi kasacyjnej WINB od wyroku WSA z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 122/18 w pkt 1 uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę, odstępując w pkt 2 od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości oraz zwracając w pkt 3 skarżącej Spółdzielni kwotę 100 złotych tytułem uiszczonego wpisu. Wyrok wydano w następujących realiach stanu faktycznego i prawnego: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] (dalej PINB) postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 34 § 1 i § 2 w związku z art. 17 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2017 r. poz. 1201 ze zm., dalej u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zarzutów [...] w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej postanowił uznać zarzuty za nieuzasadnione. W uzasadnieniu decyzji podano m.in., że PINB prowadzi postępowanie administracyjne wszczęte w dniu [...] czerwca 2013 r. w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego numer [...], zlokalizowanego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w [...]. W związku z uzasadnionymi wątpliwościami co do stanu technicznego budynku organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], nakazał [...] przedstawienie ekspertyzy technicznej dotyczącej obiektu budowlanego w zakresie stanu technicznego konstrukcji oraz przewodów kominowych, ze szczególnym uwzględnieniem możliwości bezpiecznego użytkowania budynku, w terminie do dnia [...] października 2013 r. WINB, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Skargę na postanowienie WINB złożyła Spółdzielnia, zaskarżając je w całości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2018 r., II SA/Gl 122/18 WSA w pkt 1 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB, zasądzając od WINB na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej od wyroku pełnomocnik organu zarzucił naruszenie art. 3 § 2 pkt 3, 58 § 1 pkt 1, 145 § 1 pkt 1 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.), wniósł o uchylenie tego wyroku oraz odrzucenie skargi [...] i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Rozpoznając powtórnie sprawę w trybie art. 179a p.p.s.a., WSA uwzględnił w całości wniesioną skargę kasacyjną, przywołał art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. i podkreslił wyłączenie kontroli sądowej względem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Wyłączenie z kontroli sądowej postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, nastąpiło na mocy art. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658, dalej ustawa z 2015 r.), z dniem 15 sierpnia 2015 r. W świetle art. 2 ustawy z 2015 r. przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy p.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym. Skoro postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte już po dacie nowelizacji, stąd w ocenie WSA przepisy znowelizowane mają do niego zastosowanie. Dokonując wykładni zarówno przepisów u.p.e.a., jak i p.p.s.a., w tym także przywołanej ustawy z 2015 r. WSA uznał, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne nie obejmuje wszelkich postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (a więc tych, które nie wiążą organu egzekucyjnego, jak i tych które go wiążą). Zdaniem WSA, należało sięgnąć do uzasadnienia zmian art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., wprowadzonych ustawą z 2015 r. Zawarto tam następujące założenia: "Wymienione w tym przepisie, jako będące przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, postanowienia wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu (art. 34 § 1a u.p.e.a.) oraz postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela (art. 34 § 2 u.p.e.a.) mają charakter incydentalny. W tych przypadkach w pełni skuteczna ochrona praw jednostki jest zapewniona poprzez możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć wydanych w sprawie głównej (postanowień organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów). Proponowane zmiany nie naruszają praw podmiotowych jednostki i sensu instytucji, których dotyczą" (Sejm RP VII kadencji, nr druku 1633). Wolą ustawodawcy było zatem szerokie rozumienie art. 135 p.p.s.a. (szersze niż wynikające z wyżej przywołanych poglądów) i wskazanego tam pojęcia "granic sprawy", przez co sąd administracyjny stanowisko wierzyciela będzie władny rozpoznać i ewentualnie zakwestionować na etapie kontroli rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów. Z powyższych powodów oraz mając na uwadze założenia projektu zmiany art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., należało uchylić zaskarżony kasacyjnie wyrok i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 179a p.p.s.a. (przyjmując brak właściwości sądu administracyjnego na tym etapie procedury egzekucyjnej) odrzucić skargę. WSA jednocześnie wyjaśnił, że Spółdzielnia będzie miała możliwość zakwestionowania przed WSA stanowiska wierzyciela na etapie rozpoznawania sprawy od rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego, o ile będzie ono dla niej niekorzystne. Jej uprawnienia konstytucyjne nie zostaną zatem naruszone. W skardze kasacyjnej z dnia [...] września 2018 r. Spółdzielnia reprezentowana przez radcę prawnego zaskarżyła wyrok z dnia 30 lipca 2018 r. w całości zarzucając: 1) naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez pozbawienie skarżącej kasacyjnie możliwości realizacji prawa do sądu odnośnie postanowienia WINB z [...] grudnia 2017 r. oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z [...] listopada 2017 r., 2) naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm., dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 § 2 pkt 3, art. 58 § 1 pkt 1, art. 179a i art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez uznanie, że w sprawie nie jest dopuszczalne wniesienie skargi od postanowienia WINB z [...] grudnia 2017 r. oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z [...] listopada 2017 r., a także uznanie, że skarga kasacyjna organu administracji publicznej od wyroku WSA z 13 kwietnia 2018 r. była oczywiście uzasadniona, 3) naruszenie art. 2 ustawy z 2015 r. przez uznanie, że przepis art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 2015 r. ma zastosowanie w tej sprawie, 4) naruszenie art. 34 § 1 w zw. z art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 u.p.e.a. przez nieuwzględnienie okoliczności, że stanowisko wierzyciela odnośnie zarzutów wniesionych w toku postępowania egzekucyjnego w administracji jest wiążące dla organu egzekucyjnego, a co za tym idzie, uniemożliwia temu organowi kontrolę zasadności wniesionych zarzutów, 5) naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. przez uznanie przez WSA, że w niniejszej sprawie nie jest dopuszczalna skarga na postanowienie z [...] grudnia 2017 r., pomimo że w tym postanowieniu zostało zawarte pouczenie o możliwości wniesienia tej skargi. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości oraz utrzymanie w mocy wyroku WSA z 13 kwietnia 2018 r. wydanego w niniejszej sprawie przez uchylenie postanowienia WINB z [...] grudnia 2017 r. oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z [...] listopada 2017 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną WINB wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wskazanych przez ustawodawcę w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zarzuty kasacyjne nie zasługiwały wszakże na uwzględnienie. W sprawie nie ulegało wątpliwości, że Spółdzielnia wniosła skargę na postanowienie z [...] grudnia 2017 r., wydane przez WINB, który w ramach toczącego się administracyjnego postępowania egzekucyjnego pełni rolę wierzyciela. Ustawą z 2015 r. art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. uzyskał nowe brzmienie, na mocy którego z kontroli sądowej zostały wyłączone postanowienia, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (art. 1 pkt 1 tej ustawy). Takim właśnie postanowieniem jest rozstrzygnięcie z [...] grudnia 2017 r. Powyższa zmiana, stosownie do art. 2 ustawy z 2015 r., znajduje zastosowanie do postępowań sądowych, które zostały zainicjowane wraz z jej wejściem w życie, co nastąpiło [...] sierpnia 2015 r. Skoro zaskarżone do WSA postanowienie zapadło [...] grudnia 2017 r., to nie ulegało wątpliwości, że proces sądowy rozpoczął się po tej dacie, a tym bardziej zatem po dniu wejścia w życie ustawy z 2015 r. W świetle powyższych uwag zarzuty kasacyjnie nie zasługiwały na aprobatę. Po pierwsze, skoro ustawodawca w sposób wyraźny wykluczył spod sądowej kontroli postanowienie, którego przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, to trudno czynić sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. WSA odmówił przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, ponieważ taka jest wola ustawodawcy. O naruszeniu wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. można by mówić wówczas, gdyby WSA dokonał takowej kontroli, wykraczając poza obowiązującą literę prawa i doprowadzając tym samym do nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Wyjaśniając stronie skarżącej motywy nowelizacji art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. WSA trafnie odwołał się do pisemnego uzasadnienia ustawy z 2015 r. w którym stwierdzono, że w pełni skuteczna ochrona praw jednostki zapewniona zostanie poprzez możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ten pogląd. Biorąc bowiem pod uwagę tryb w ramach którego rozpoznawane są zarzuty, postanowienie wierzyciela jest tylko jedną z jego części składowych, która nie znajduje się na końcu procedury rozpatrywania zarzutów. Nawet w sytuacji, gdy organ egzekucyjny pozostaje związany stanowiskiem wierzyciela obowiązany jest wydać postanowienie o uwzględnieniu bądź oddaleniu zarzutów. Dokonując kontroli tego rozstrzygnięcia sąd administracyjny w oparciu o art. 135 p.p.s.a. dokonuje także oceny zgodności z prawem stanowiska wierzyciela. O braku sądowej ochrony praw jednostki nie może być wobec tego mowy. Po drugie, WSA miał podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 179a p.p.s.a., ponieważ nie była w jej obrębie dopuszczalna droga sądowa. Postępowanie, w którym zapadł wyrok z dnia 13 kwietnia 2018 r. obarczone było wadą nieważności (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), co stanowi jedną z podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej w oparciu o art. 179a p.p.s.a. Po trzecie, wydając wyrok z 30 lipca 2018 r. WSA nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów p.u.s.a. Sąd ten nie wykroczył ponad kryterium legalności kontroli administracji publicznej. Wprost przeciwnie - wydanie zaskarżonego wyroku w świetle powyższego wywodu umożliwiło przywrócenie tego stanu. Po czwarte, w sprawie nie doszło do uchybienia art. 34 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 u.p.e.a. Wiążący charakter postanowienia wierzyciela nie powoduje, że rozstrzygnięcie to kończy postępowanie, którego celem jest rozpatrzenie zarzutów. Jak zostało to powyżej zauważone, ustawodawca zdecydował się na objęcie kontrolą sądową ostatniego z zapadających w tej procedurze rozstrzygnięć mając świadomość tego, że sąd administracyjny i tak będzie mógł korzystając z instrumentu o którym stanowi art. 135 p.p.s.a. objąć sądową kontrolą całe postępowanie zarzutowe. Po piąte, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 2 ustawy z 2015 r. Skarżąca kasacyjnie mylnie w tym zakresie wskazała na datę wszczęcia postępowania administracyjnego, nie dostrzegając, że postępowanie sądowoadministracyjne z ustrojowego i proceduralnego punktu widzenia stanowi osobny proces. Jego proste zrównywanie z postępowaniem administracyjnym nie może zasługiwać na aprobatę. Po szóste, naruszenie przez WINB zaufania do organów administracji publicznej, które przejawiło się w mylnym pouczeniu o przysługującej skardze do WSA na postanowienie z dnia [...] grudnia 2017 r. nie mogło mieć przesądzającego znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Błędne pouczenie samo w sobie nie może stwarzać stronie uprawnień, które nie wynikają z obowiązującej regulacji. Innymi słowy, przez sam fakt błędnego pouczenia Spółdzielnia nie nabyła prawa do wniesienia skargi na wskazane postanowienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., zasądzając od skarżącej kasacyjnie Spółdzielni na rzecz organu administracji publicznej kwotę 240 zł.