II SA/Kr 885/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi "M" S.A. w K. na uchwałę nr CXI/2952/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 września 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kostrze - rejon ulicy Falistej" oddala skargę. UZASADNIENIE Strona skarżąca Przedsiębiorstwo [...] S.A. z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr CXI/2952/18 z dnia 26 września 2018 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kostrze - Rejon Ulicy Falistej", zaskarżając ją w całości. Strona skarżąca za rzuciła naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w części odnoszącej się do stanowiących jej własność położonych w obrębie [...] działek o numerach [...] i [...] . Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w zakresie działek [...] ,[...] obręb [...] oraz o zasądzenie od Rady Miasta na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów jako podstawę prawną skargi wskazano przepis art. 101 ustawy z dnia 08.03.1999 r. o samorządzie gminnym. W zakresie interesu prawnego lub uprawnienia wskazano, że istnieje związek pomiędzy sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza interes prawny, uprawnienia podmiotu. Skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej w [...] składającej się działek [...] , dla której jest założona księga wieczysta o numerze [...] oraz [...] , dla której jest założona księga wieczysta o numerze [...] . Skarżąca na nieruchomości, o której mowa powyżej, zamierzała realizować inwestycję polegającą na budowie budynków w zabudowie bliźniaczej. Organ odmówił wydania pozwolenia z uwagi na fakt, że w życie wszedł plan zagospodarowania przestrzennego, który uniemożliwia realizację tej inwestycji. Obecnie działki skarżącej, o których mowa powyżej, mają przeznaczenie przede wszystkim jako tereny zieleni w parku krajobrazowym obejmującym starorzecze wraz z obudową biologiczną ZN/WS. Kontrola legalności aktu prawa miejscowego jest sprawowana wg stanu prawnego z daty jego podjęcia. Z mocy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) - wg stanu prawnego obowiązującego w dniu podjęcia uchwały, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ww. ustawy w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (ust. 4). Stosownie do treści art. 15 ust. 1 ww. ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Z kolei, w myśl art. 20 ust. 1 tej ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...), zaś zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna w całości lub w części w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia, bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Jak wskazuje się w orzecznictwie, wyrażona w ww. przepisach zasada zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie została w ustawie wyrażona wprost w formie przepisu materialnego, jednak wyłania się ona z przepisów proceduralnych. Przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy. Rada jako twórca polityki przestrzennej gminy dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planu ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium. Z przyjętego w powszechnym rozumieniu pojęcia "zgodności" danego planu ze studium wynika, że jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność bądź niesprzeczność. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę (wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 466/11). Powyższe wynika z uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie, sygn. II SA/Kr 666/17. Strona skarżąca zarzuciła, że istnieje niezgodność studium ze stanem faktycznym. Uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu była podejmowana z pełną świadomością nieaktualności studium. W obszarze "Kostrze - rejon ulicy Falistej" ponad 30% terenu zostało zagospodarowane na podstawie decyzji WZ, w sposób istotnie odbiegający od zapisanego w studium uwarunkowań. Dotyczy to między innymi pasa terenu wzdłuż ulicy Tynieckiej, a więc tego obszaru, na którym znajdują się działki skarżącej. Ponieważ stan zainwestowania (łącznie z infrastrukturą) jest tak znaczący, nie ma możliwości powrotu do założeń wynikających ze studium uwarunkowań. Mamy więc, po uchwaleniu miejscowego planu, sytuację podziału na tych, którzy zdążyli i tych, których nieruchomości nagle utraciły możliwość zabudowy. Jest też oczywiste, że w nowym studium znaczna część tego obszaru zostanie przeznaczona pod zabudowę. Należy zatem zadać pytanie, dlaczego nie wstrzymano się z przygotowaniem miejscowego planu obszaru "Kostrze - rejon ulicy Falistej" do czasu uchwalenia nowego studium i po podjęciu uchwały o przystąpieniu do opracowywania nowego studium podjęto uchwałę w sprawie miejscowego planu. Ponadto wiele ustaleń studium uchwalono ze szkodą dla społeczności lokalnej, ograniczając prawo do swobodnego dysponowania nieruchomościami, nie dokonując rzetelnej analizy skutków tych ustaleń dla społeczności lokalnej. Podczas jednego ze spotkań, na którym prezentowano założenia przygotowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kostrze - rejon ulicy Falistej", przewodniczący Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska przyznał, że wiele zapisów umieszczono w studium nie ze względów merytorycznych, lecz pod presją stowarzyszeń ekologicznych, w obawie ich licznych odwołań i blokowania uchwały. Po przeprowadzeniu analizy dokumentów skarżąca stwierdziła niezgodność studium z uchwalonym planem, a polegającą na argumentacji wskazanej powyżej, a generalnie niezgodności studium ze stanem faktycznym. Powyższe narusza art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca wskazała, że zwracała uwagę Prezydentowi Miasta Krakowa na uchybienia, o których mowa powyżej. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności. W pierwszej kolejności opisano formalny tok przyjęcia zaskarżonej uchwały i wskazano, że przedmiotowa uchwała była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 24 czerwca 2019 roku (sygn. II SA/Kr 240/19) stwierdził nieważność § 8 ust. 26 zaskarżonej uchwały, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Następnie wskazano, że nieruchomość składająca się z działek ewidencyjnych o nr [...] ,[...] obręb [...] (dalej przedmiotowa nieruchomość lub nieruchomość skarżącej), jest objęta ustaleniami zaskarżonej uchwały. Dla nieruchomości ustalono następujące przeznaczenie: •Tereny rolnicze w parku krajobrazowym oznaczone symbolem R.4, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne (północna część dz. n r [...] ), •Tereny zieleni w parku krajobrazowym obejmujące starorzecze wraz z obudową biologiczną oznaczone symbolem ZN/WS.2, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń na obszarze starorzeczy (południowa część dz. nr [...] oraz północna część dz. nr [...] ), •Tereny komunikacji - dróg publicznych klasy zbiorczej oznaczone symbolem KDZ.1 (niewielki południowy fragment dz. nr [...] oraz południowa część dz. nr [..] ). Zacytowano regulacje § 20, 22, 27 oraz § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały i wskazano, że ustalenia planistyczne dla terenu ww. działek wynikają z wiążących ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zgodnie z którymi dla tego terenu ustalony został kierunek zagospodarowania pod Tereny zieleni nieurządzonej (ZR). Studium określa dla takich terenów wytyczne cyt.: Funkcja podstawowa - Różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne. Funkcja dopuszczalna - zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych. Odnosząc się do wniosku skargi podniesiono, że skarżąca zaskarża uchwałę w całości, podczas gdy skargę można wnieść wyłącznie w ramach przysługującego danemu podmiotowi interesu prawnego i tylko w takim zakresie Sąd może stwierdzić jej nieważność. Jak wskazuje się w orzecznictwie, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008r., sygn. akt II OSK 978/08). Wobec tego, jeżeli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu, dotyczącej tej nieruchomości. Stwierdzone naruszenia przy procedowaniu uchwały planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny podmiotu skarżącego. W przeciwnym razie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. stałaby się skargą o charakterze actio popularis. W konsekwencji wskazuje się, że merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Dalej w odpowiedzi na skargę podkreślono, że podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprowadza się w istocie do podniesienia niezgodności planu miejscowego ze studium, przy czym owa niezgodność jest rozumiana przez skarżącą spółkę jako "niezgodność studium ze stanem faktycznym". Ponadto skarżąca podnosi, że studium nie jest aktualne. Zdaniem organu podniesiony zarzut nie jest usprawiedliwiony. Na organach ciąży obowiązek zapewnienia zgodności planu ze studium, zarówno na etapie sporządzenia planu miejscowego, jak i na etapie podejmowania uchwały o planie miejscowym. Ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (zaktualizowanego uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.), określają dla nieruchomości skarżącej kierunek zagospodarowania pod Tereny zieleni nieurządzonej (ZR). Treść dokumentu Studium należy odczytywać poprzez łączne zastawienie części tekstowej oraz graficznej Studium. W celu tworzenia warunków dla zrównoważonego rozwoju funkcjonalnego i przestrzennego miasta, Studium wprowadza kategorie terenów o zróżnicowanych funkcjach i kierunkach zagospodarowania do stosowania w planach miejscowych poprzez: funkcję podstawową i funkcję dopuszczalną. Dla powyższego kierunku rozwoju w dokumencie Studium (W ramach wytycznych do planów miejscowych zawartych w Tomie III Studium str. 10), wskazano: funkcja podstawowa- - różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne; funkcja dopuszczalna - zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych. Podkreślono, że zgodnie z dokumentem Studium wskazano następujące ogólne zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych cyt.: 1. Granice oddzielające tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów wolnych od zabudowy w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych należy traktować jako niezmienne, nieprzekraczalne i niepodlegające korektom przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; (...), 3. Za zgodny ze Studium należy uznać takie ustalenie przebiegu drogi w planie miejscowym, które zachowuje kierunek przebiegu drogi oraz gwarantuje ciągłość układu komunikacyjnego, jego powiązanie z systemem zewnętrznym i zapewnienie obsługi komunikacyjnej obszaru planu miejscowego, jak i obszaru poza jego granicami. Dodatkowo w ramach wytycznych do planów miejscowych zawartych w Tomie III Studium określone zostały następujące kierunki zmian dla obszaru planu: • Istniejąca zieleń nieurządzona do utrzymania i ochrony; • Wykorzystanie wysokich walorów przyrodniczo-krajobrazowych o znaczeniu ponadlokalnym w celu wzmocnienia roli jednostki w systemie przyrodniczym miasta; • Jednostka o bogatej konfiguracji i wybitnych walorach krajobrazowych. Zachowane układy urbanistyczne dawnych wsi Bodzów i Kostrze oraz obiekty ujęte w ewidencji zabytków, w tym wpisane do rejestru zabytków (rejestr, m.in. zespół dworsko-parkowy Koło Tynieckie; ewidencja, m.in. zespół forteczny "Bodzów"). Występują odcinki historycznych traktów drożnych, w tym dróg Twierdzy Kraków - do zachowania. Strefy ochrony konserwatorskiej: - Ochrony wartości kulturowych: - obejmuje znaczne fragmenty jednostki: zachowane układy urbanistyczne, zespół forteczny oraz dworsko- parkowy; - Ochrony sylwety Miasta: - obejmuje północno-środkową część jednostki, tworzy duży fragment "zielonej" części sylwety Miasta; - obiekty forteczne Bodzowa stanowią akcenty tej części sylwety; - Ochrony i kształtowania krajobrazu: - obejmuje całość jednostki, wskazano duże obszary ochrony krajobrazu warownego B oraz obszaru A obejmującego fort "Bodzów" z otoczeniem, a także Wzgórze Wielkanoc; - występują miejsca widokowe o wybitnych możliwościach obserwacji panoram Zrębu Sowińca oraz doliny Wisły; - występują powiązania widokowe pomiędzy obiektami fortecznymi oraz kopcem T. Kościuszki (od fortu "Bodzów") Wskazania dla wybranych elementów: - Wschodnia część jednostki proponowana do objęcia granicami Parku Kulturowego "Skotniki-Bodzów"(wskazanego w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Woj. Małopolskiego); - Zachowanie wybitnych walorów krajobrazu, w tym utrzymanie charakteru krajobrazu warownego; - Zachowanie i nieprzesłanianie miejsc percepcji panoram i widoków, utrzymanie wartościowego przedpola widokowego; - Utrzymanie zachowanych układów wiejskich wraz z zabytkową i tradycyjną zabudową; nowa zabudowa w obrębie ww. układów o gabarytach nawiązujących do zabudowy historycznej i tradycyjnej. - Jednostka w obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi o prawdopodobieństwie występowania wody tysiącletniej Q0,1% (rzeka Wisła); - Tereny o spadkach powyżej 12%; - Obszary o najwyższym i wysokim walorze przyrodniczym (wg Mapy roślinności rzeczywistej); - Siedliska chronione; - Obszary Natura 2000 - Dębnicko-Tyniecki obszar łąkowy; Bielańsko - Tyniecki Park Krajobrazowy; - Strefa lasów i zwiększania lesistości (fragmentarycznie); - Strefa ograniczeń w zagospodarowaniu od autostrady A4 wg decyzji lokalizacyjnej; - Strefa kształtowania systemu przyrodniczego; - Obszary wymiany powietrza; - Korytarz ekologiczny; - Lasy; - Parki rzeczne. Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że plan miejscowy jest zgodny ze Studium i ustalenia planu są adekwatne i stanowią regulację kształtującą na tym obszarze ład przestrzenny w oparciu zasadę zrównoważonego rozwoju. Organ zarzucił, że w uzasadnieniu skargi skarżąca nie wskazuje, które z obowiązujących ustaleń Studium dla terenów ZR zostały pominięte przy ustalaniu kategorii przeznaczenia terenu dla obszaru obejmującego działki znajdujące się we władaniu skarżącej, ani też nie wyjaśnia, czy też ustalone w planie miejscowym parametry i wskaźniki zabudowy zostały wyznaczone niezgodnie z zapisami Studium. W sytuacji, w której skarżąca faktycznie kwestionuje ustalenia innej niż plan miejscowy uchwały Rady Miasta Krakowa, tzn. w sytuacji, w której podnosi zarzuty nieaktualności dokumentu Studium, przedmiotem ewentualnego zaskarżenia powinna być uchwała dotycząca Studium. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznaczają formalny wymóg zgodności planu miejscowego z ustaleniami Studium. Na ocenę spełnienia tego kryterium nie ma wpływu okoliczność, że w ocenie skarżącej dokument Studium stracił swoją aktualność. Bez wpływu na ocenę zgodności planu miejscowego z ustaleniami Studium pozostają również podjęte prace nad zmianą dokumentu Studium. Jak wskazuje się w orzecznictwie niezależnie bowiem od zasadności uwag co do aktualności ustaleń obecnego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego (...) z 15.12.1999 r. oraz cytowanych argumentów świadczących o potrzebie, a wręcz konieczności jego zmiany i przystąpienia do prac nad nowym studium - jest to Studium, które nadal obowiązuje i tym samym wiąże organy administracyjne (planistyczne). Brak aktualności studium oczywiście stanowi podstawę do wszczęcia prac nad jego zmianą, ale nie stanowi przesłanki do kwestionowania faktu jego obowiązywania. (...). Podjęcie przez Radę Miasta (...) uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, poprzedzonej "Oceną aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania (...)" w żadnym razie nie mogło przesądzić o braku możliwości uchwalenia planu dla wskazanego obszaru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) - zwaną dalej "u.p.z.p." - nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powoduje jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest ocena zgodności z prawem – legalności uchwały Rady Miasta Krakowa Nr CXI/2952/18 z dnia 26 września 2018 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kostrze - Rejon Ulicy Falistej". Skarga została złożona w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.), zwaną dalej "u.s.g.". Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego - sąd odrzuca skargę. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny wniesionej skargi należało więc ustalić, czy skarżąca miała legitymację do wniesienia skargi, bowiem stanowi to niejako warunek wstępny przeprowadzenia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga, w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego. Skarżąca jest właścicielem działek położonych w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, a to nieruchomości położonej w [...] , składającej się działek [...] , dla której jest założona księga wieczysta o numerze [...] oraz [...], dla której jest założona księga wieczysta o numerze [...] . Zaznaczyć należy także, że skarżąca, wobec zaskarżenia uchwały z dnia 26 września 2018 r., nie była obowiązana do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przed złożeniem skargi, zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Dokonując kontroli prawidłowości przeprowadzenia procedury planistycznej uregulowanej w art. 17 u.p.z.p. w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł uchybień. Ponadto przedmiotowa uchwała była już kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 24 czerwca 2019 roku (sygn. II SA/Kr 240/19) stwierdził nieważność § 8 ust. 26 zaskarżonej uchwały o brzmieniu: "Zakaz wykonywania instalacji na paliwa stałe w obiektach budowlanych.", znajdujący się w rozdziale "Wymagania dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego", a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie) plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Badanie kwestii, czy plan nie narusza ustaleń studium, powinno być oceniane przez pryzmat dokumentu Studium obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonego planu. Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ustawodawca pozostawił uznaniu organu planistycznego przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu z ustaleniami studium. Rada, jako twórca polityki przestrzennej gminy, może zatem dokonać autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Oczywiście stopień związania planu ustaleniami studium zależy przede wszystkim od brzmienia konkretnych postanowień studium, przy czym punktem wyjścia dla dokonania takiej oceny jest zawsze określenie przedmiotu i sposobu ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium, lecz jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność, bądź niesprzeczność (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 3154/13 LEX nr 151937). Stan taki będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2769/13, LEX nr 2089962). Ocena zgodności treści planu sięga stanu prawnego i faktycznego z dnia podjęcia kwestionowanego m.p.z.p., w związku z czym treść później uchwalonego studium nie ma znaczenia dla oceny zgodności m.p.z.p. ze studium i z prawem. Odnosząc się do zarzutów skargi należy zatem wskazać, że przy ustalaniu przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym organ planistyczny związany jest ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. To ustalenia studium są podstawowym kryterium odniesienia przy kontrolowaniu, czy granice władztwa planistycznego nie zostały przekroczone. Treść dokumentu Studium należy odczytywać poprzez łączne zastawienie części tekstowej oraz graficznej Studium. W celu tworzenia warunków dla zrównoważonego rozwoju funkcjonalnego i przestrzennego miasta, Studium wprowadza kategorie terenów o zróżnicowanych funkcjach i kierunkach zagospodarowania do stosowania w planach miejscowych poprzez: funkcję podstawową i funkcję dopuszczalną. Według zapisów obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zaktualizowanego uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.) nieruchomość skarżącej została przypisana do terenów ZR - Tereny zieleni nieurządzonej. Jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, dla tej kategorii terenów Studium określa: • Funkcja podstawowa - Różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne. • Funkcja dopuszczalna - zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych. Zgodnie z dokumentem Studium wskazano następujące ogólne zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych cyt.: 1. Granice oddzielające tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów wolnych od zabudowy w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych należy traktować jako niezmienne, nieprzekraczalne i niepodlegające korektom przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; (...), 3. Za zgodny ze Studium należy uznać takie ustalenie przebiegu drogi w planie miejscowym, które zachowuje kierunek przebiegu drogi oraz gwarantuje ciągłość układu komunikacyjnego, jego powiązanie z systemem zewnętrznym i zapewnienie obsługi komunikacyjnej obszaru planu miejscowego, jak i obszaru poza jego granicami. Dodatkowo w ramach wytycznych do planów miejscowych zawartych w Tomie III Studium określone zostały następujące kierunki zmian dla obszaru planu: • Istniejąca zieleń nieurządzona do utrzymania i ochrony; • Wykorzystanie wysokich walorów przyrodniczo-krajobrazowych o znaczeniu ponadlokalnym w celu wzmocnienia roli jednostki w systemie przyrodniczym miasta; • Jednostka o bogatej konfiguracji i wybitnych walorach krajobrazowych. Zachowane układy urbanistyczne dawnych wsi [...] oraz obiekty ujęte w ewidencji zabytków, w tym wpisane do rejestru zabytków (rejestr, m.in. zespół dworsko-parkowy Koło Tynieckie; ewidencja, m.in. zespół forteczny "Bodzów"). Występują odcinki historycznych traktów drożnych, w tym dróg Twierdzy Kraków - do zachowania. Strefy ochrony konserwatorskiej: - Ochrony wartości kulturowych: - obejmuje znaczne fragmenty jednostki: zachowane układy urbanistyczne, zespół forteczny oraz dworsko- parkowy; - Ochrony sylwety Miasta: - obejmuje północno-środkową część jednostki, tworzy duży fragment "zielonej" części sylwety Miasta; - obiekty forteczne Bodzowa stanowią akcenty tej części sylwety; - Ochrony i kształtowania krajobrazu: - obejmuje całość jednostki, wskazano duże obszary ochrony krajobrazu warownego B oraz obszaru A obejmującego fort "Bodzów" z otoczeniem, a także Wzgórze Wielkanoc; - występują miejsca widokowe o wybitnych możliwościach obserwacji panoram Zrębu Sowińca oraz doliny Wisły; - występują powiązania widokowe pomiędzy obiektami fortecznymi oraz kopcem T. Kościuszki (od fortu "Bodzów") Wskazania dla wybranych elementów: - Wschodnia część jednostki proponowana do objęcia granicami Parku Kulturowego "[...]"(wskazanego w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Woj. Małopolskiego); - Zachowanie wybitnych walorów krajobrazu, w tym utrzymanie charakteru krajobrazu warownego; - Zachowanie i nieprzesłanianie miejsc percepcji panoram i widoków, utrzymanie wartościowego przedpola widokowego; - Utrzymanie zachowanych układów wiejskich wraz z zabytkową i tradycyjną zabudową; nowa zabudowa w obrębie ww. układów o gabarytach nawiązujących do zabudowy historycznej i tradycyjnej. - Jednostka w obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi o prawdopodobieństwie występowania wody tysiącletniej Q0,1% (rzeka Wisła); - Tereny o spadkach powyżej 12%; - Obszary o najwyższym i wysokim walorze przyrodniczym (wg Mapy roślinności rzeczywistej); - Siedliska chronione; - Obszary Natura 2000 - ]...] ; - Strefa lasów i zwiększania lesistości (fragmentarycznie); - Strefa ograniczeń w zagospodarowaniu od autostrady A4 wg decyzji lokalizacyjnej; - Strefa kształtowania systemu przyrodniczego; - Obszary wymiany powietrza; - Korytarz ekologiczny; - Lasy; - Parki rzeczne. Dla tak wyznaczonych przeznaczeń terenów plan miejscowy ustala w § 20 ust. 1 Tereny rolnicze w parku krajobrazowym, oznaczone symbolami R.1 - R. 13, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne. W ust. 2 § 20 w zakresie sposobu zagospodarowania terenów, ustalono: 1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 90%; 2) dopuszczenie zagospodarowanie terenów R. 12 i R. 13 w ramach zalesień; 3) zakaz lokalizowania budynków; 4) maksymalną wysokość zabudowy dla obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz małej architektury: 4 m. Z kolei w § 22 ust. 1 planu wyznaczono Tereny zieleni w parku krajobrazowym obejmujące starorzecze wraz z obudową biologiczną, oznaczone symbolami ZN/WS.1 - ZN/WS.3, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń na obszarze starorzeczy. 2. W zakresie sposobu zagospodarowania terenów, ustala się: 1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 90%; 2) zakaz lokalizowania budynków; 3) dopuszczenie lokalizacji urządzeń wodnych; 4) maksymalną wysokość zabudowy dla obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz małej architektury: 4 m. Dla nieruchomości strony skarżącej, składającej się z działek ewidencyjnych o nr [...] w K. ustalono w zaskarżonym planie następujące przeznaczenie: •Tereny rolnicze w parku krajobrazowym oznaczone symbolem R.4, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne (północna część dz. nr [...] ), •Tereny zieleni w parku krajobrazowym obejmujące starorzecze wraz z obudową biologiczną oznaczone symbolem ZN/WS.2, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń na obszarze starorzeczy (południowa część dz. nr [...] oraz północna część dz. nr [...] ), •Tereny komunikacji - dróg publicznych klasy zbiorczej oznaczone symbolem KDZ.1 (niewielki południowy fragment dz. nr [...] oraz południowa część dz. nr [...] ). Zgodnie z § 27 planu: 1. Wyznacza się Tereny komunikacji, z podziałem na: 1) tereny dróg publicznych, o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne: a) klasy zbiorczej, oznaczone symbolami KDZ.1, KDZ.2, b) klasy lokalnej, oznaczone symbolami KDL.1, KDL.2, c) klasy dojazdowej, oznaczone symbolami KDD.1 - KDD.5; 2) tereny dróg wewnętrznych, o podstawowym przeznaczeniu pod drogi wewnętrzne, oznaczone symbolami KDW.1 - KDW.3; 3) tereny ciągów pieszych, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne ciągi piesze, w obrębie wałów przeciwpowodziowych, na których dopuszcza się lokalizację tras rowerowych, oznaczone symbolami KDX.1 - KDX.6; 4) teren ciągu pieszego, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny ciąg piesze, w obrębie którego dopuszcza się lokalizację trasy rowerowej, oznaczony symbolem KDX.7. 2. Tereny dróg publicznych przeznaczone są pod budowle drogowe, wraz z przynależnymi odpowiednio, drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami i instalacjami, służącymi do prowadzenia i obsługi ruchu drogowego oraz dla potrzeb zarządzania drogą. 3. W terenach dróg publicznych dopuszcza się lokalizację: 1) obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej, niezwiązanej funkcjonalnie z drogami; 2) obiektów związanych z obsługą pasażerów, w ramach zagospodarowania przystanków komunikacji miejskiej; 3) zieleni towarzyszącej, obiektów małej architektury o maksymalnej wysokości do 5 m. 4. Teren drogi wewnętrznej jest przeznaczony pod budowle drogowe, odpowiednio do ich funkcji w zakresie obsługi ruchu, wraz z przynależnymi drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami i instalacjami, służącymi do prowadzenia i obsługi ruchu. Przeznaczenie tego terenu uwzględnia ponadto umieszczanie w nim obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej, niezwiązanej funkcjonalnie z drogą, oraz obiektów małej architektury o maksymalnej wysokości do 5 m. 5. Tereny ciągów pieszych są przeznaczone pod budowle przeznaczone do obsługi ruchu pieszego i rowerowego - wraz z przynależnymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami i instalacjami, służącymi do prowadzenia i obsługi ruchu. Przeznaczenie tego terenu uwzględnia ponadto umieszczanie w nim obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej. Nieruchomość składająca się z działek ewidencyjnych o nr [...] ,[...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] (dalej przedmiotowa nieruchomość lub nieruchomość skarżącej), jest objęta ustaleniami zaskarżonej uchwały. Dla nieruchomości ustalono następujące przeznaczenie: •Tereny rolnicze w parku krajobrazowym oznaczone symbolem R.4, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne (północna część dz. n r [...] ), •Tereny zieleni w parku krajobrazowym obejmujące starorzecze wraz z obudową biologiczną oznaczone symbolem ZN/WS.2, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń na obszarze starorzeczy (południowa część dz. nr [...] oraz północna część dz. nr [...] ), •Tereny komunikacji - dróg publicznych klasy zbiorczej oznaczone symbolem KDZ.1 (niewielki południowy fragment dz. nr [...] oraz południowa część dz. nr [...] ). Jak wynika z powyższego, przeznaczenie działek strony skarżącej na Tereny rolnicze w parku krajobrazowym, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne (R.4) oraz Tereny zieleni w parku krajobrazowym obejmujące starorzecze wraz z obudową biologiczną, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń na obszarze starorzeczy (ZN/WS.2) jest całkowicie zgodne z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w Studium. Ponadto tak ustalone przeznaczenie omawianego terenu jest spójne z dotychczasową polityką miasta, które konsekwentnie omawiany teren przeznaczało we wcześniej obowiązujących dokumentach planistycznych na cele rolne (np. jako RP - wg planu ogólnego miasta Krakowa z 1994 r.). Tak więc ma rację skarżony organ, że w odniesieniu do nieruchomości skarżącej zaskarżony plan miejscowy jest zgodny ze Studium i ustalenia planu są adekwatne i stanowią regulację kształtującą na tym obszarze ład przestrzenny w oparciu zasadę zrównoważonego rozwoju. W sytuacji, w której skarżąca faktycznie kwestionuje ustalenia innej niż plan miejscowy uchwały Rady Miasta Krakowa, tzn. w sytuacji, w której podnosi zarzuty nieaktualności dokumentu Studium, przedmiotem ewentualnego zaskarżenia powinna być uchwała dotycząca Studium. Bez wpływu na ocenę zgodności planu miejscowego z ustaleniami Studium pozostają również podjęte prace nad zmianą dokumentu Studium. Brak aktualności studium stanowi podstawę do wszczęcia prac nad jego zmianą, ale nie stanowi przesłanki do kwestionowania faktu jego obowiązywania. Podjęcie przez Radę Miasta uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie mogło przesądzić o braku możliwości uchwalenia planu dla wskazanego obszaru. Co do wskazywanej w skardze kwestii zamiarów inwestycyjnych skarżącej i wydanej wcześniej decyzji ustalającej warunki zabudowy trzeba wskazać, że zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. W przepisie tym nie tylko wprost przewidziano sytuację, w której miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera ustalenia inne niż wydana wcześniej dla tego terenu decyzja o warunkach zabudowy, ale wyraźnie zastrzeżono pierwszeństwo ustaleń planu. Z kolei ust. 2 art. 65 stanowi, że przepisu o wygaszeniu decyzji WZ nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Wówczas inwestor może prowadzić inwestycję objętą ostatecznym pozwoleniem na budowę niezależnie od zapisów planu miejscowego. Tak więc argument skarżącej o posiadaniu decyzji WZ pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Nie ma też podstaw prawnych dla oczekiwania od organu planistycznego, by zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego były tożsame z wydanymi dla danego terenu decyzjami o warunkach zabudowy, tym bardziej, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.). Nie można wykluczyć sytuacji, gdy dla danego ternu zostanie wydanych kilka decyzji WZ przewidujących różne zagospodarowanie danego terenu. Dodatkowo zarówno w § 6 pkt 1 zaskarżonej uchwały, jak i w art. 35 u.p.z.p. zastrzeżono, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Należy też wskazać, że tworząc akty prawa miejscowego, jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, rady gminy działają w granicach tzw. władztwa planistycznego. W wyroku z dnia 5 lipca 2019 r. sygn. II OSK 1231/19 (niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Władztwo planistyczne gminy nie ma więc charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Oczywistym jest, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą więc nie tylko te, które naruszają prawo, lecz także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. O przekroczeniu władztwa planistycznego można zaś mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione (patrz: wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1189/16)". Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszym przypadku ograniczenie prawa własności skarżącej w zaskarżonym planie nie ma cech dowolności, a Rada Miasta Krakowa wyważyła interesy prywatne z interesem publicznym. Tak więc zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a, oddalił skargę.