II SAB/Wa 677/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.) Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...]kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE C. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: "wnioskodawca", "skarżąca") pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w sprawie realizacji zamówienia publicznego. Wnioskowała w nim o informację, czy Wykonawca realizuje zamówienie zgodnie z SIWZ i zawartą umową, w szczególności w zakresie placu zabaw oraz elementów wyposażenia placu zabaw oraz czy została dokonana modyfikacja umowy zawartej z Wykonawcą w ww. zakresie, a jeśli tak to na jakiej podstawie prawnej lub umownej jej dokonano lub czy Wykonawca dopiero na etapie realizacji zamówienia publicznego przedstawił lub zamierza przedstawić Zamawiającemu rozwiązania równoważne do tych wskazanych w załączniku nr 1 do Projektu drogowego. Skarżąca podała, że Urząd Miasta [...] prowadził postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego pod nazwą "Budowa Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w rejonie ul. J. w W." ("Projekt"), w wyniku którego została zawarta umowa o zamówienie publiczne pomiędzy Miastem [...] a wykonawcą zamówienia – M. S.A. z siedzibą w S. ("Wykonawca") w dniu [...] lipca 2019 r. ("Umowa"). Skarżąca wnioskiem z dnia [...] marca 2021 r. wnosiła o przekazanie informacji o fakcie zawarcia umowy, jej treści oraz ewentualnych modyfikacjach, na co otrzymała w dniu [...] kwietnia 2021 r. odpowiedź o dacie zawarcia Umowy oraz kopię kosztorysu ofertowego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., doręczonym organowi w tym samym dniu, skarżąca wyraziła swój pogląd w zakresie formalnych aspektów realizacji Umowy, ale jednocześnie w końcowej części pisma sformułowała przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca ponowiła swój wniosek z dnia [...] kwietnia 2021 r., składając analogiczny wniosek w dniu [...] czerwca 2021 r. Zdaniem skarżącej, organ powinien najpóźniej [...] kwietnia 2021 r. udostępnić wnioskowaną informację publiczną albo decyzją odmówić jej udostępnienia. Do dnia sporządzenia skargi nie udostępniono jednak żądanej informacji publicznej ani nie wydano decyzji w tym przedmiocie. Skarżąca zaznaczyła, że pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. jedynie ponaglała organ w sprawie udostępnienia informacji publicznej i powielała swoje dotychczasowe stanowisko – nie był to jednak nowy lub zmodyfikowany wniosek. W odpowiedzi na to ponaglenie organ pismem z dnia [...] lipca 2021 r. poinformował, że z uwagi na konieczność dokonania analizy dokumentów, udzielenie informacji nastąpi niezwłocznie, nie później niż do [...] sierpnia 2021 r. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydenta [...] do udzielenia żądanej informacji publicznej, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o umorzenie postępowania ewentualnie o oddalenie w całości skargi. Organ wyjaśnił, że W. (Urząd [...]) prowadził postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego pod nazwą "Budowa Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w rejonie ul. J. w W." ("Projekt"), w wyniku którego w dniu [...] lipca 2019 r. została zawarta umowa o zamówienie publiczne pomiędzy [...] , a Wykonawcą zamówienia – M. S.A. ("Wykonawca"). Skarżąca, pismem z dnia [...] marca 2021 r. wniosła o udzielenie informacji publicznej na temat wyboru urządzeń zabawowych przedszkolnego placu zabaw poprzez przesłanie drogą elektroniczną kopii kart technicznych urządzeń wyposażenia placu zabaw (lub innych dokumentów potwierdzających potencjalną równoważność oferowanych rozwiązań z dokumentacją przetargową), jakie Wykonawca, firma M. S.A. złożył do akceptacji Inwestora, celem ich wbudowania na terenie inwestycji. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. udzielono skarżącej odpowiedzi informując, że wymienione we wniosku karty techniczne urządzeń wyposażenia placu zabaw będą omawiane na jednej z kolejnych koordynacji. Generalny Wykonawca, firma M. S.A., przedstawi je, a opiniować będą: projektant, inspektorzy nadzoru i przedstawiciel inwestora. Po zaopiniowaniu propozycje miały być przekazane Zarządowi Dzielnicy do akceptacji. Następnie skarżąca pismem z dnia [...] marca 2021 r. wniosła o przekazanie informacji o fakcie zawarcia umowy, jej treści oraz ewentualnych modyfikacjach, oraz o przekazanie kosztorysu ofertowego na zagospodarowanie terenu (z uwzględnieniem placu zabaw w przedszkolu). W odpowiedzi pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. poinformowano o dacie zawarcia umowy przez strony, wskazując internetowy adres opublikowania zawartej umowy ([...]) oraz przekazano kopię kosztorysu ofertowego, złożonego przez Generalnego Wykonawcę - firmę M. S.A. - na zewnętrzne roboty ogólnobudowlane, obejmujące m.in. budowę placu zabaw wraz z wyposażeniem. Skarżąca, pismem z dnia [...] maja 2021 r., wniosła o udostępnienie informacji i dokumentów dotyczących realizacji przedmiotowego zadania w zakresie kart technicznych urządzeń wyposażenia placu zabaw lub innych dokumentów potwierdzających potencjalną równoważność oferowanych rozwiązań z dokumentacją przetargową, jakie Wykonawca - firma M. S.A. - złożył do akceptacji Inwestora. W odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z dnia [...] maja 2021 r. organ, udzielił skarżącej odpowiedzi informując, że wymienione we wniosku karty techniczne urządzeń wyposażenia placu zabaw nie są własnością W. i są one w posiadaniu Generalnego Wykonawcy inwestycji pn. "Budowa Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w rejonie ul. J.", tj. firmy M. S.A. Po zakończeniu inwestycji dokumentacja budowy stanie się dokumentacją obiektu i zostanie przekazana zarządcy obiektu. Następnie skarżąca, pismem z dnia [...] czerwca 2021 r., wniosła o udostępnienie i przekazanie informacji, o które wnioskowała w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r., tj. o przekazanie informacji na temat budowy i wyposażenia placu zabaw oraz zgodności tych działań z SIWZ i zawartą umową. Organ, pismem z dnia [...] lipca 2021 r., rozpatrując ww. wniosek, udzielił skarżącej odpowiedzi, informując, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm.), z uwagi na konieczność dokonania analizy dokumentów, termin odpowiedzi będzie niezwłoczny, nie później niż do dnia [...] sierpnia 2021 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. udzielono skarżącej odpowiedzi na wniosek z dnia [...] czerwca 2021 r. w kwestii wyboru podwykonawcy na wykonanie placu zabaw i dostarczenie urządzeń zabawowych. Poinformowano, że Generalny Wykonawca realizowanej inwestycji pn. "Budowa Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w rejonie ul. J.", tj. M. S.A., nie mógł skorzystać z oferty wnioskodawczyni ze względu na niespełnienie warunków wymaganych przez Zamawiającego i z tego powodu Generalny Wykonawca był zmuszony przedstawić propozycję innego podwykonawcy, którą to propozycję zaakceptowano. Organ stwierdził, że bezczynność w działaniu organu nie miała miejsca w ogóle, a nie tylko z naruszeniem prawa, choć mogła w tym przypadku wystąpić zwłoka w udzieleniu odpowiedzi, o czym organ powiadomił skarżącą pismem z dnia [...] lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.); dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas, gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Organ administracji pozostaje w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym bądź w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.); dalej: "k.p.a.", bądź w przepisach szczególnych, m.in. w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. am.), dalej "u.d.i.p.", bądź w przypadku niepodjęcia innych działań, wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz. 87). Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji, z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje, jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. W przypadku zaś, gdy wniosek strony nie dotyczy informacji publicznej, jedyną dopuszczalną formą odniesienia się podmiotu, do którego wniosek został złożony, jest zawiadomienie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie nie jest sporne, że Prezydent [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie ulega także wątpliwości, że informacje objęte wnioskiem skarżącej z dnia [...] kwietnia 2021 r. w całości stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Walor taki ma bowiem informacja na temat realizacji zamówienia publicznego. Zamówienia publiczne, realizowane przez Miasto [...], obrazują bowiem określony zakres dysponowania majątkiem publicznym i warunki na jakich dochodzi do realizacji zadań publicznych z tych właśnie środków. W związku z powyższym, obowiązkiem Prezydenta [...] było udostępnienie skarżącej żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym, jednak musi zawierać jasne sformułowanie, pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania. Podmiot zobowiązany jest bowiem związany treścią wniosku i nie jest upoważniony do żądania od wnioskodawcy sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku. W tym zakresie nie stosuje się art. 64 § 2 k.p.a., pozwalającego organowi na wezwanie strony do uzupełnienia braków podania, ponieważ przepisy k.p.a. w sprawach dostępu do informacji publicznej stosuje się jedynie do decyzji wydanych na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2889/12 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym przyjmuje się, że żądanie oczywiście niejasne, niezrozumiałe nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a brak wyraźnej podstawy prawnej do uzupełniania wniosku powoduje, że podmiot powinien ograniczyć się do poinformowania, że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (zob. M. Bernaczyk, Prawo do informacji publicznej w Polsce i na świcie, Warszawa 2014, s. 447). W sytuacji gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest niejasny, zawiły lub wychodzi poza zakres uprawnień statuowanych przez u.d.i.p., uznać należy, że nie dotyczy on informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 59/17 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ oznaczenie żądania wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. jest na tyle jasno sprecyzowane, że organ miał możliwość jego rozpoznania w trybie przepisów u.d.i.p., mimo braku wyraźnego odwołania się wnioskodawcy do tych przepisów. W tej sytuacji stwierdzić należy, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponadto sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2021 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę tego stanu rzeczy miał pośrednio wpływ brak powołania się przez stronę wnioskującą na tryb dostępu do informacji publicznej. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1800), zasadzając na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 597 zł, na którą składa się wpis od skargi 100 zł i wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.