II SA/Gl 1215/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na decyzję Starosty Z. z dnia 4 lipca 2022 r. nr WK.5430.26.Z.2022.WC w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Starosta [...] (dalej: "organ", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. art. 102 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 z późn. zm.), decyzją z dnia 4 lipca 2022 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne dotyczące zatrzymania dokumentu prawa jazdy J. F. (dalej: "Strona") z uwagi na art. 136 ust. 1 w zw. z art. 135b ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 988 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż w dniu 28 czerwca 2022 r. organ otrzymał pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Bydgoszczy (dalej: WITD") informujące, iż zgodnie z art. 136 ustawy Prawo o ruchu drogowym Stronie zostało zatrzymane elektroniczne prawo jazdy kat. AM, B1, B, B+E, C1, C, C1+E, D1, D, D1+E, D+E, T nr [...] za wykroczenie drogowe na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 139 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Następnie organ przywołał wskazany w przesłanej informacji powód zatrzymania dokumentu prawa jazdy. W dalszej kolejności podał, iż Strona oraz J. W. złożyli oświadczenia o dokładnych okolicznościach popełnienia wykroczenia opisanego w w/w piśmie WITD. Organ stwierdził, że okoliczności opisane w oświadczeniach wskazują, iż art. 102 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy o kierujących pojazdami nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu, gdyż kierującym pojazd w dniu [...] r. na wskazanym odcinku trasy B. – T. był J. W., natomiast J. F. na tym odcinku trasy był jedynie pasażerem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od opisanej wyżej decyzji wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w Z., podnosząc: 1. rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zatrzymania J. F. (Uczestnikowi postępowania) prawa jazdy w następstwie bezpodstawnego zakwestionowania dokumentu urzędowego w postaci zawiadomienia o zatrzymaniu prawa jazdy, czym rażąco naruszono art. 102 ust. 2 pkt 7a lit. a ustawy o kierujących pojazdami, co skutkowało nieważnością decyzji administracyjnej Starosty, 2. rażące naruszenie art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie w sposób błędny postępowania dowodowego w przejawiający się w pominięciu treści dokumentu urzędowego w postaci zawiadomienia organu kontroli ruchu drogowego o zatrzymaniu prawa jazdy i zastąpieniu tego dokumenty wyjaśnieniami strony i osoby trzeciej – sprzecznymi ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, co w konsekwencji skutkowało dokonaniem dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych skutkujących umorzeniem postępowania, 3. istotne naruszenie art. 102 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 136 ust. 1 i art. 135 ust. 1 pkt 2a lit. a w zw. z art. 139 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez: - oparcie rozstrzygnięcia na uznaniu administracyjnym i umorzenie postepowania, podczas gdy wydana decyzja ma charakter związany i nie może opierać się na przesłankach innych niż te, które wynikają z dokumentu urzędowego, - pominięcie treści dokumentu urzędowego i zastąpienie tej treści własnymi, poczynionymi w sposób dowolny, ustaleniami stojącymi w oczywistej sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Przy tak sformułowanych zarzutach Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podkreślił, iż jak ustalono w toku przeprowadzonych w dniu 27 czerwca 2022 r. czynności, Uczestnik przebywał w tym dniu w autobusie w ramach swoich obowiązków służbowych jako członek załogi, a karta Uczestnika w godz. 6:52-7:47 nie została umieszczona w tachografie. Uczestnik nie był pasażerem korzystającym z odpłatnej usługi przewozu albo przewozu z grzeczności, w konsekwencji spełniał wszelkie przesłanki pozwalające zakwalifikować go jako kierowcę, a nie pasażera, co implikowało obowiązek rejestrowania swoich okresów aktywności na karcie kierowcy, czego Uczestnik nie uczynił. Z tego powodu został ukarany mandatem karnym seria/nr [...] za wykroczenie drogowe z art. 92 ust. 1-2 ustawy o transporcie drogowym. Uczestnik przyjął mandat, który stał się prawomocny. W następstwie tych okoliczności w dniu 28 czerwca 2022 r. dokonano zgłoszenia zatrzymania prawa jazdy do Centralnej Ewidencji Kierowców oraz powiadomienia Starosty [...] w trybie art. 136 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym o zatrzymaniu prawa jazdy. W toku przesłuchania w dniu 27 czerwca 2022 r. przez WITD w Bydgoszczy Uczestnik sam przyznał, iż od miejscowości T. do momentu zatrzymania na skutek kontroli drogowej, to on, a nie J. W. prowadził pojazd. Skarżący zaakcentował, iż organ nie przenalizował wskazanych okoliczności. W ocenie Skarżącego za przeprowadzenie postępowania dowodowego nie może być uznane zastąpienie treści dokumentu urzędowego, jakim jest zawiadomienie organu kontroli drogowej o zatrzymaniu prawa jazdy, i zastąpienie dokumentu oświadczeniami złożonymi przez Uczestnika oraz J. W. Dokument urzędowy sporządzony został na podstawie protokołu kontroli drogowej, mandatu karnego i zeznań Uczestnika. Natomiast organ zastąpił wartość w/w dowodów oświadczeniami, i w ten sposób podważył prawdziwość i autentyczność sporządzonego dokumentu urzędowego pomimo braku podstaw do takiego postępowania. Organ nie przeprowadził postępowania dowodowego, co skutkowało poczynieniem dowodowych i błędnych ustaleń. Końcowo Skarżący zwrócił uwagę na zaistnienie przesłanki nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ bowiem wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 102 ust. 2 pkt 7 lit. a ustawy o kierujących pojazdami nie zatrzymał prawa jazdy, lecz umorzył postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutów skargi wskazał, iż dokonał czynności mających na celu usunięcie wszelkich wątpliwości co do opisanego wykroczenia poprzez dokonanie rozpytania Strony oraz J. W., następnie odebrał oświadczenia o okolicznościach popełnienia wykroczenia. Zwrócił uwagę, iż w decyzji nie podważono żadnych okoliczności opisanych w zawiadomieniu WITD. Okoliczności opisane w oświadczeniach wskazują, iż kierującym pojazd na odcinku B. – T. był J. W., a Uczestnik postępowania na wskazanym odcinku trasy był jedynie pasażerem. Z treści zawiadomienia WITD również wynika, że na w/w odcinku kierującym pojazd był J. W. Dalej organ wskazał, iż pomimo poczynionych starań nie udało się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego czy Uczestnik dnia [...] r. na odcinku w/w odcinku trasy był kierowca wykonującym przewóz drogowy, do którego mają zastosowanie przepisy rozporządzenia wskazanego w art. 102 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, co spowodowało zastosowaniem przez organ art. 81a § 1 k.p.a., zatem niedające się usunąć wątpliwości zostały rozstrzygnięte na korzyść strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Kontrolą sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie została objęta decyzja Starosty [...] z dnia 4 lipca 2022 r. nr [...], mocą której organ umorzył postępowanie administracyjne. Skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot z zachowaniem terminu do jej wniesienia (art. 50 § 1, art. 53 § 4 p.p.s.a). Decyzja została wydana w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, oraz w związku z przepisem art. 102 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy o kierujących pojazdami w myśl którego, starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy: kierowca wykonywał przewóz drogowy, do którego mają zastosowanie przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1, z późn. zm.) lub umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 409), pojazdem wyposażonym w tachograf: wbrew obowiązkowi nie rejestrując za pomocą tachografu na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi. Na gruncie niniejszej sprawy okoliczność wykonywania przez kierowcę – Uczestnika postępowania J. F. przewozu drogowego, o którym mowa w art. 102 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy o kierujących pojazdami została ustalona przez WITD w toku przeprowadzonej kontroli drogowej, co potwierdza zawiadomienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 czerwca 2022 r. wystosowane do organu w oparciu o art. 136 Prawo o ruchu drogowym (karta nr 6 akt administracyjnych), w którym wskazano jako podstawę prawną art. 135 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 139 ust. 4 Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z treścią przywołanych regulacji policjant zatrzyma wydane w kraju prawo jazdy za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia podczas kontroli drogowej, że kierowca wykonujący przewóz drogowy, do którego mają zastosowanie przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1, z późn. zm.) lub umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r., podczas bieżącego dziennego czasu prowadzenia pojazdu wykonywał ten przewóz pojazdem wyposażonym w tachograf: wbrew obowiązkowi nie rejestrując za pomocą tachografu na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi (art. 135 ust. 1 pkt 2a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym). W przypadku kontroli, o której mowa w art. 129a ust. 1, uprawnienia i obowiązki policjantów określone w art. 135 ust. 1, art. 135a ust. 1, art. 135b, art. 135c, art. 136 ust. 1, 2 i 5 oraz art. 137 ust. 6 pkt 1 wykonują w stosunku do kierujących pojazdami również inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego (art. 139 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Ponadto okoliczność nałożenia mandatu karnego i zatrzymania prawa jazdy w związku z nierejestrowaniem czasu pracy Uczestnika jako drugiego kierowcy na trasie B. – T. w dniu [...] r. pozostaje bezsporna (mandat karny nr [...], str. 3 skargi; treść oświadczenia Uczestnika postępowania z dnia 1 lipca 2022 r. karta nr 4 akt administracyjnych). Ustalona zatem okoliczność wykonywania przez kierowcę – Uczestnika postępowania J. F. przewozu drogowego w sposób, o którym mowa w art. 102 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, obligowała organ administracji publicznej do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Skoro z akt sprawy wynika, że Uczestnik postępowania w dniu kontroli drogowej w dniu [...] r., tworząc załogę dwuosobową, od godziny 6:52 do godziny 7:47, realizując przewód drogowy pojazdem marki [...] o nr rej. [...], wyposażonym w tachograf cyfrowy o numerach wskazanych w zawiadomieniu, nie rejestrował na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, swojej aktywności i przebytej przez pojazd drogi, w w/w okresie czasu Uczestnik nie logował swojej karty kierowcy w tachografie cyfrowym, realizując przewóz drogowy na trasie z miejscowości B. do miejscowości T., na odcinku ok 37 kilometrów, i jak wskazano w zawiadomieniu WITD – kierowca realizując przewóz drogowy, do którego mają zastosowanie przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1, z późn. zm.) lub umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r., podczas bieżącego dziennego czasu prowadzenia pojazdu wykonywał ten przewóz pojazdem wyposażonym w tachograf: wbrew obowiązkowi nie rejestrując za pomocą tachografu na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi, oraz z powyżej opisanego powodu nastąpiło zatrzymanie prawa jazdy, stąd też w ocenie Sądu, w badanej sprawie pochodząca od WITD informacja o ujawnieniu popełnienia przez Uczestnika postępowania w/w czynu, stanowiło wyłączną podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy o kierujących pojazdami. Samo rozstrzygnięcie oraz jego zakres nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu administracyjnego. Oznacza to, że w razie otrzymania zawiadomienia (informacji) o naruszeniu przepisu ustawy Prawo o ruchu drogowym - starosta zobowiązany jest do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Organ ten nie jest przy tym uprawniony do weryfikowania przypisanego kierowcy wykroczenia pod względem merytorycznym. W żadnym wypadku nie może on prowadzić postępowania administracyjnego zmierzającego do weryfikacji zasadności nałożenia na kierowcę mandatu karnego za ujawnione wykroczenie, gdyż do tego uprawniony jest sąd powszechny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2018 r., I OSK 2190/16, z dnia 4 października 2017 r., I OSK 490/17, podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 marca 2022 r. III SA/Po 1590/21, wydane na gruncie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, literalne brzmienie przepisu art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami (użyto w nim sformułowania "starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy") dowodzi, że przedmiotowe orzeczenie ma charakter związany (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2018 r. I OSK 2190/16). Organ dysponował zatem informacją urzędową będącą podstawą rozstrzygnięcia. Powyższa informacja, pochodząca od WIDT (stosownie do art. 139 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym), przekazana staroście jako organowi właściwemu w sprawie zatrzymania prawa jazdy stanowi dokument urzędowy i w tym zakresie podlega weryfikacji w trybie postępowania administracyjnego. Odpowiedzialność za treść tej informacji ponosi podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, a w aspekcie odszkodowawczym Skarb Państwa (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r. I OPS 3/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2019 r. I OSK 670/17). Przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych zostało wydane na gruncie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, jednakże w ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, może w przywołanej części stanowić również uzasadnienie dla rozstrzygnięcia objętego przedmiotem niniejszego postępowania, z uwagi na odnoszącą się do wszystkich wymienionych w katalogu ust. 1 okoliczności zatrzymania prawa jazdy cześć przepisu: "starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy". Podnoszone natomiast w oświadczeniach wątpliwości co do okoliczności stanowiących podstawę zatrzymania prawa jazdy i nałożenia mandatu karnego nie mogą stanąć na przeszkodzie wydania przez starostę decyzji w powyższym trybie. Reasumując, organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu realizowania przewozu drogowego w sposób opisany w art. 102 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy o kierujących pojazdami. Z woli ustawodawcy, organ opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji, która ma charakter dokumentu urzędowego (art. 76 § 1 k.p.a.), stanowiąc dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zatrzymanie prawa jazdy ma bowiem w tym przypadku charakter prewencyjny, mający służyć zapobieganiu dalszym naruszeniom we wskazanym okresie. W sprawie doszło zatem niewątpliwie do naruszenia art. 102 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, a także art. 76 § 1 k.p.a. W związku z powyższym brak było podstaw do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi rażącego naruszenia prawa mającego uzasadniać stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o którym można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Na podstawie art. 153 p.p.s.a. organ administracji publicznej ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia wskazania co do dalszego postępowania. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.