II SA/Wa 1066/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. R. na uchwałę Zarządu Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę UZASADNIENIE Wnioskiem z [...] lutego 2020 r. (data wpływu do adresata: [...] marca 2020 r.) J. R. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez radcę prawnego P. K., wystąpił do Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (dalej: "BFG") o udostępnienie informacji publicznej w postaci decyzji BFG z [...] stycznia 2020 r. o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji wobec [...] Banku Spółdzielczego z siedzibą w S. (dalej: [...], "bank"), umorzeniu instrumentów kapitałowych [...], zastosowaniu instrumentu przymusowej restrukturyzacji w postaci instytucji pomostowej i powołaniu administratora banku - wraz z uzasadnieniem, poprzez doręczenie jej jego pełnomocnikowi. Po rozpoznaniu ww. wniosku skarżącego, Zarząd BFG (dalej: "organ") podjął [...] marca 2020 r. uchwałę nr [...] o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej obejmującej uzasadnienie decyzji oraz oszacowanie, w wersji stanowiącej integralną część decyzji. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 w związku z art. 1 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 i ust. 2a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p.") w związku z art. 320 ust. 1-2 i ust. 8, art. 322 oraz art. 6 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz. U. z 2020 r., poz. 842; dalej: "ustawa o BFG"), art. 104 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 1896 ze zm.; dalej "u.p.b."), a także art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu uchwały organ podał, że zgodnie z art. 322 ust. 1 i ust. 2 ustawy o BFG informacje dotyczące przymusowej restrukturyzacji mogą być udostępniane na podstawie przepisów u.d.i.p. po zakończeniu przymusowej restrukturyzacji. Tymczasem żadne zdarzenie, które kończyłoby przymusową restrukturyzację wszczętą wobec banku, nie nastąpiło. Zarząd BFG podkreślił, iż ograniczenie udostępniania informacji dotyczących przymusowej restrukturyzacji, o którym mowa w art. 322 ust. 1 ustawy o BFG, nie dotyczy informacji podawanych do wiadomości publicznej na podstawie ustawy o BFG. W tym kontekście wskazał na art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG, w myśl którego organ niezwłocznie ogłasza na swojej stronie internetowej określone w tym przepisie decyzje lub informację o przyczynach i skutkach wydania tych decyzji, w szczególności dla klientów indywidualnych. Przepisy ustawy o BFG pozostawiają BFG - jako organowi przymusowej restrukturyzacji – możliwość ogłoszenia takich decyzji lub informacji o przyczynach i skutkach ich wydania. Zatem BFG może poprzestać na ogłoszeniu informacji o przyczynach i skutkach wydania określonych decyzji, co w niniejszej sprawie zostało zrealizowane [...] stycznia 2020 r. W tym dniu BFG opublikował na swojej stronie internetowej [...], wypełniając tym samym obowiązek przewidziany w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG. Natomiast [...] lutego 2020 r. powyższa informacja została rozszerzona przez publikację na stronie internetowej BFG wyciągu z decyzji w sprawie zawieszenia działalności [...] oraz decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji wobec banku wraz z jej dodatkowymi elementami, z uwzględnieniem przepisów o tajemnicach prawnie chronionych [...]. Zdaniem organu, taki sposób zakomunikowania rozstrzygnięcia BFG o przymusowej restrukturyzacji jest zgodny z ustawą o BFG oraz odpowiada istocie procesu przymusowej restrukturyzacji. Ponadto odmowa udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej jest również uzasadniona z uwagi na występujące w tych dokumentach tajemnice prawnie chronione, w tym tajemnicę zawodową lub bankową. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (vide pismo skarżącego z [...] marca 2020 r. zatytułowane [...]) skarżący podkreślił, że wniósł skargę na decyzję BFG z [...] stycznia 2020 r., dlatego przysługuje mu prawo do zapoznania się z pełną dokumentacją zaskarżonej decyzji, obejmującą nie tylko jej sentencję, ale i uzasadnienie. Według skarżącego, uchwała Zarządu BFG z [...] marca 2020 r. w sposób oczywisty narusza art. 9 i art. 8 k.p.a., a zasada jawności postępowania zobowiązuje organ do udostępnienia wnioskowanych informacji. Uchwałą z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Zarząd BFG, działając na podstawie art. 17 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 i ust. 2a u.d.i.p. w związku z art. 320 ust. 1-2 i ust. 8, art. 322 oraz art. 6 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o BFG, art. 104 u.p.b., jak również art. 104 § 1, art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją uchwałę z [...] marca 2020 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego organ zakwestionował interes prawny skarżącego do wniesienia skargi na decyzję BFG z [...] stycznia 2020 r. Stosownie bowiem do treści art. 103 ust. 2 ustawy o BFG, stroną postępowania w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji jest PBS. Z kolei wedle art. 103 ust. 5 zd. 2 ustawy o BFG, uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest również każdy, kogo interes prawny, a nie faktyczny został naruszony decyzją organu. Tak więc brak jest normy pozwalającej na wyprowadzenie interesu prawnego skarżącego. Jednakże skarżący złożył (za pośrednictwem BFG) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję BFG z [...] stycznia 2020 r. w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec [...], umorzenia instrumentów kapitałowych [...], zastosowania instrumentu przymusowej restrukturyzacji wobec [...], powołania administratora [...], a także na decyzję z [...] stycznia 2020 r. w sprawie zawieszenia działalności [...]. Zarząd BFG stwierdził, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. walor informacji publicznej danej informacji zależy od tego, czy dotyczy ona "sprawy publicznej". Strona danego postępowania administracyjnego nie może żądać informacji o sposobie i przebiegu takiego postępowania w ramach u.d.i.p., ponieważ służą jej określone uprawnienia wynikające z przepisów powszechnie obowiązujących. Jeżeli skarżący stoi na stanowisku, iż jest stroną uprawnioną do złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję BFG, to właściwą podstawę ubiegania się o dostęp do dokumentów, stanowi art. 12a § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). W myśl art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1. W konsekwencji, obowiązywanie innych ustaw, które określają inne zasady, czy tryb udostępniania informacji publicznych, wyłącza stosowanie u.d.i.p., lecz tylko w zakresie uregulowanym tymi szczególnymi ustawami. Ponadto sam ustawodawca wskazał na szczególnie wrażliwy charakter informacji dotyczących przymusowej restrukturyzacji, wprowadzając do u.d.i.p. art. 5 ust. 2a stanowiący, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji. Z kolei według art. 320 ust. 2 ustawy o BFG, wszystkie informacje uzyskane lub wytworzone w związku z realizacją zadań organu, których nieuprawnione udzielenie, ujawnienie lub potwierdzenie mogłoby naruszyć chroniony prawem interes podmiotów, których te informacje bezpośrednio lub pośrednio dotyczą lub utrudnić realizację zadań BFG, stanowią tajemnicę zawodową. Przepis art. 320 ust. 1 ustawy o BFG zobowiązuje do zachowania tajemnicy zawodowej członków Rady, członków Zarządu, pracowników Biura oraz osoby zatrudnione w BFG na podstawie umowy o dzieło, umowy zlecenia albo innych umów o podobnym charakterze. Wyjątki, umożliwiające przekazanie informacji, o których mowa w art. 320 ust. 2 ustawy o BFG, bez naruszenia obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej, przewidziano w art. 320 ust. 4 i ust. 6 ustawy o BFG. Nie ulega wątpliwości, że tajemnica zawodowa, o której mowa w art. 320 ust. 2 ustawy o BFG, jest tajemnicą ustawowo chronioną. Informacje, których domaga się skarżący, są informacjami prawnie chronionymi, których tajności nie uchyla u.d.i.p. Przepisy o ochronie tajemnicy bankowej stanowią lex specialis w stosunku do normy czyniącej z oszacowania obligatoryjny element decyzji. Ze względu na zasadę maksymalizmu zakresu przedmiotowego tajemnicy bankowej, ogłaszana decyzja lub przekazywana w odpisie, podlega tym czynnościom w takim tylko zakresie, w jakim nie będzie prowadziła do ujawnienia tajemnicy bankowej. Podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uchwale wydanej w pierwszej instancji, Zarząd BFG zaakcentował, iż upublicznił wydane decyzje w najszerszym możliwym zakresie z uwagi na przepisy o tajemnicach prawnie chronionych, a więc spełnił w tym zakresie oczekiwania ich udostępnienia. Powyższe informacje zostały również opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej BFG pod adresem [...]. Powyższa uchwała organu z [...] kwietnia 2020 r. stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie lub zmianę poprzez nakazanie BFG udostępnienia informacji objętej wnioskiem bądź uchylenie uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ w pierwszej instancji. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 17 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 103 ust. 5 w związku z art. 11 ust. 5 ustawy o BFG. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, że u.d.i.p. służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Poprzez użycie w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. U.d.i.p. reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. U.d.i.p. znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W niniejszej sprawie jest między stronami jest bezsporne, że zakres podmiotowy i przedmiotowy u.d.i.p. został spełniony. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji. BFG jest osobą prawną wykonującą zadania określone w ustawie o BFG (art. 3 ust. 1 ustawy o BFG). Celem jego działalności jest podejmowanie działań na rzecz stabilności krajowego systemu finansowego, w szczególności przez zapewnienie funkcjonowania obowiązkowego systemu gwarantowania depozytów oraz prowadzenie przymusowej restrukturyzacji (art. 4 ustawy o BFG). Zatem BFG jest podmiotem wykonującym zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Nie budzi także wątpliwości zakwalifikowanie przedmiotu wnioskowanej informacji jako informacji publicznej – decyzje wydawane przez Zarząd BFG w formie uchwał w sprawach wymienionych w art. 11 ust. 4 ustawy o BFG (w tym w sprawach wszczęcia i zastosowania instrumentów przymusowej restrukturyzacji) - są bowiem informacją o sposobie załatwiania spraw przez organ (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p.). Istota sporu sprowadza się do ograniczenia skarżącemu dostępu do wnioskowanej informacji publicznej na podstawie przepisów szczególnych względem u.d.i.p., a także z uwagi na zawarte w żądanej informacji tajemnice prawnie chronione takie jak tajemnica zawodowa czy bankowa. W tym miejscu podnieść należy, iż prawo do uzyskiwania informacji w trybie u.d.i.p. nie jest prawem bezwzględnym i doznaje pewnych ograniczeń w zakresie uregulowanym ustawą. Stosownie do treści art. 5 ust. 2a u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji. Natomiast według art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1. Wzmiankowany przepis art. 5 ust. 2a u.d.i.p. wskazuje, iż ustawa o BFG stanowi lex specialis względem u.d.i.p. Z kolei art. 322 ust. 1 i ust. 2 ustawy o BFG przewiduje, że informacje dotyczące przymusowej restrukturyzacji mogą być udostępniane na podstawie przepisów o dostępie do informacji publicznej po zakończeniu przymusowej restrukturyzacji. Kwestię zakończenia przymusowej restrukturyzacji normuje art. 122 ust. 1 i ust. 2 ustawy o BFG – zakończenie to następuje: 1) z dniem wydania przez sąd postanowienia o ogłoszeniu upadłości podmiotu w restrukturyzacji; 2) w przypadku, o którym mowa w art. 174 ust. 1 pkt 3 - z dniem, o którym mowa w art. 176 ust. 1; 3) z dniem zakończenia likwidacji podmiotu rezydualnego, o której mowa w art. 230 ust. 4 lub 5, albo 4) z dniem udzielenia zgody, o której mowa w art. 22b ust. 1 ustawy - Prawo bankowe. Jednocześnie zakończenie przymusowej restrukturyzacji nie może nastąpić wcześniej niż: 1) likwidacja instytucji pomostowej, a w przypadku, o którym mowa w: a) art. 196 ust. 2 - z dniem ograniczenia działalności instytucji pomostowej, b) art. 200 - z dniem wydania przez sąd postanowienia o ogłoszeniu upadłości instytucji pomostowej; 2) zbycie akcji lub udziałów instytucji pomostowej zgodnie z art. 181 ust. 3; 3) zbycie lub zrealizowanie wydzielonych zgodnie z art. 225 z podmiotu w restrukturyzacji praw majątkowych. Jak podkreślił organ, żadne ze zdarzeń wymienionych w treści art. 122 ust. 1 i ust. 2 ustawy o BFG, kończących przymusową restrukturyzację w stosunku do PBS, nie nastąpiło. Przytoczone wyżej przepisy determinują rozstrzygnięcie Zarządu BFG wobec żądania skarżącego, nie pozostawiając organowi w tym zakresie żadnej swobody. Odnosząc się do uprawnienia skarżącego w oparciu o art. 12a § 4 p.p.s.a., należy wskazać, że przepis ten nie był podstawą odmowy dostępu do informacji publicznej, a realizującym założenia u.d.i.p. wskazaniem organu, w jaki sposób skarżący może uzyskać dostęp do żądanej informacji. Skarżący jako podmiot postępowania sądowoadministracyjnego w odrębnej od niniejszej sprawie – sprawie z jego skargi na decyzję BFG z [...] stycznia 2020 r. o rozpoczęciu przymusowej restrukturyzacji wobec PBS, może skorzystać z uprawnienia przysługującego mu właśnie na podstawie wskazanego przepisu i w ten sposób poznać treść przedmiotowego rozstrzygnięcia. Udostępnieniu na tej podstawie podlegają bowiem zarówno akta sądowe, jak i akta administracyjne sprawy, z wyłączeniem akt, co do których strona nie może mieć dostępu np. z uwagi na tajemnice prawnie chronione. W wykonaniu obowiązku ustanowionego w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG, BFG może poprzestać na ogłoszeniu informacji o przyczynach i skutkach wydania określonych decyzji, a decyzję na podstawie art. 109 ust. 3 ustawy o BFG ogłosić bez uzasadnienia. Reasumując, w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa materialnego. Ponadto Sąd nie dopatrzył się, aby w toku postępowania doszło do jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania w taki sposób, by miały one istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Wprawdzie uzasadnienie uchwały Zarządu BFG w pierwszej instancji jest lakoniczne; ogranicza się w głównej mierze do przywołania obowiązujących regulacji prawnych, jednak w drugiej instancji organ przeprowadził wyczerpujące rozważania dotyczące przesłanek odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.