I SA/Po 572/20

SENTENCJA 8Sygn. akt I SA/Po 572/20 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 09 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie NSA Włodzimierz Zygmont WSA Barbara Rennert (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 09 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi S. J., A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania o podział nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zarządu [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] UZASADNIENIE W dniu [...] sierpnia 2020 r. S. J. i A. J. wnieśli skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2020 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], odmawiające wznowienia postępowania o podział nieruchomości. Powyższa skarga została wywiedziona na tle stanu faktycznego sprawy, w której w dniu [...] stycznia 2020 r. do ZGiKM [...] wpłynął wniosek skarżących o wznowienie postępowania o podział nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej obręb S., ark. [...], działka [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], jako własność G. i R. M., zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora Zarządu [...] z [...] grudnia 2018 r. nr [...] Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. Dyrektora ZGiKM [...] odmówił wznowienia postępowania o podział ww. nieruchomości. Powołując się na art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65; dalej: "u.g.n."), wskazał że z dokumentów zgromadzonych w sprawie, w szczególności z odpisu księgi wieczystej, jednoznacznie wynika, iż wnioskodawcy A. J., ani S. J. nie posiadają żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału. Jednocześnie w swoim wniosku podają, że są właścicielami nieruchomości sąsiedniej - m.in. działki nr [...], ark. [...], obręb S.. Dokonany podział działki nr [...] w żaden sposób nie ingeruje w ich prawo własności, np. nie odgranicza należącej do nich działce dostępu do drogi publicznej. Tym samym nie posiadają oni interesu prawnego w postępowaniu o podział nieruchomości, nie mogli być stronami tego postępowania, a zatem nie mogą również żądać jego wznowienia. W zażaleniu na opisane wyżej postanowienie skarżący zażądali jego uchylenia i wznowienia postępowania. Kolegium, powołując się na m. in. przepis art. 147 i art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a."), postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczył, że skarżący nie byli stronami postępowania o podział nieruchomości, zakończonego decyzją ostateczną. Przytaczając brzmienie art. 97 ust. 1 i ust. 1a pkt 1 u.g.n., Kolegium zaznaczyło, że stronami o podział nieruchomości nie są osoby, które nie posiadają żadnego tytułu prawnego do gruntu. Podkreśliło, że skarżący, pomimo powoływania się na orzecznictwo sądów administracyjnych, nie wykazali, aby wydana decyzja podziałowa w jakikolwiek sposób ingerowała w wykonywanie przez nich prawa własności, zatem nie mogą być uznani za stronę postępowania podziałowego oraz skutecznie domagać się wznowienia tego postępowania. W skardze na ww. postanowienie skarżący wnieśli o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez wznowienie postępowania o podział nieruchomości, uchylenie decyzji ostatecznej oraz odmówienie właścicielom działki nr [...] jej podziału. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organów, skarżący wskazali, że o tym, czy dana osoba posiada w danym konkretnym postępowaniu interes prawny decyduje nie jeden konkretny przepis, ale całość systemu prawnego oraz ogół zawartych w nim norm. Przepisy art. 96 ust 1 czy art. 97 ust 1 u.g.n. powinny być interpretowane w sposób, który zapewnia ochronę własności także właścicielom działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi. Pozbawienie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z taką nieruchomością możliwości ochrony ich praw właścicielskich byłoby w takich warunkach pozbawianiem ich konstytucyjnej ochrony. W postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących przysługują więc prawa strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoim działaniem w wykonywanie przez nich prawa własności. Skarżący podkreślili, że dokonany podział jest w sposób oczywisty i rażący sprzeczny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jaki obowiązuje dla działki nr [...] oraz dla ich nieruchomości, który został przyjęty Uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia 2 grudnia 2003 r., a w szczególności z jej § 12 pkt 1 ppkt 3 lit. c i § 12 pkt 5 lit. a w zw. z § 10 pkt 2 i w zw. z § 11 pkt 3. Wyjaśnili, że w związku z tymi regulacjami po podzieleniu działki nr [...] nie zostanie zachowany wskaźnik intensywności zabudowy; podział działki nr [...] powinien skutkować wydzieleniem dla działki powstałej po stronie północnej drogi dojazdowej przebiegającej przez działkę od strony południowej, czego nie ma w decyzji zatwierdzającej plan podziału; skarżący jako właściciele nieruchomości sąsiedniej nie zgadzają się na podział, wskutek którego obok ich nieruchomości będą biegły ciągi komunikacyjne albo aby nieruchomość sąsiednia była wykorzystywana inaczej niż jej podstawowe i pierwotne przeznaczenie, tj. na budownictwo jednorodzinne - jednorodzinne oznacza jeden budynek a nie dwa. W ocenie skarżących, argumenty te w sposób oczywisty świadczą o posiadaniu przez nich interesu prawnego, a tym samym są stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Zarzucili organowi odwoławczemu, że nie odniósł się do tej argumentacji i jej w ogóle nie dostrzegł. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sąd zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W niniejszej sprawie, kontroli sądowej podlega zgodność z prawem postanowienia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych niż wskazane w jej treści. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie SKO, utrzymujące w mocy postanowienia Dyrektora ZGiKM [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] grudnia 2018 r. o podział nieruchomości. Na wstępie wskazać należy, że tryb wznowienia postępowania stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 K.p.a. Może się ono toczyć dopiero po wydaniu przez właściwy organ (art. 150 § 1 K.p.a.) postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.), który to akt stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Wznowienie postępowania stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 K.p.a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 K.p.a. Postępowanie można wznowić bądź z urzędu bądź też na wniosek strony, z tym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 K.p.a.). Zastrzec jednocześnie należy, że postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a., jest aktem potwierdzającym, iż wniosek o wznowienie postępowania spełnia wszystkie wymogi proceduralne umożliwiające dokonanie merytorycznej oceny wadliwości postępowania zakończonego decyzją ostateczną lub takim postanowieniem. Złożenie wniosku o wznowienie nie prowadzi zatem do wszczęcia postępowania, ale skutkuje podjęciem przez organ czynności proceduralnych podejmowanych poza ramami postępowania (por. wyrok NSA z 5 października 2007 r., I OSK 1390/06 - wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednolicie w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy podanie o wznowienie postępowania odpowiada ogólnym wymogom K.p.a. dotyczącym podań w postępowaniu administracyjnym, czy został zachowany termin (miesięczny) od dnia, w którym powzięto wiedzę o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, czy została w nim powołana choćby jedna okoliczności, o której mowa w art. 145-145b K.p.a. i wreszcie, czy zostało wniesione przez osobę będącą stroną w sprawie. Dopiero kumulatywne spełnienie tych przesłanek prowadzi do wznowienia postępowania, a w jego następstwie, do merytorycznego rozpoznania wniosku. Natomiast w przypadku gdy organ oceni, że wniosek o wznowienie postępowania nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 i art. 145a K.p.a., bądź nie zostały zachowane terminy do jego złożenia przewidziane w art. 148 K.p.a., jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, stosownie do art. 149 § 3 Kp.a. W świetle art. 148 § 2 Kp.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Podstawowe znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia tego rodzaju podania ma zatem ustalenie daty powzięcia wiadomości o tym, kiedy strona dowiedziała się o decyzji (postanowieniu) bądź innej okoliczności, stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania i daty wystąpienia przez nią z podaniem o wznowienie. Miesięczny termin jest terminem ustawowym (materialnym), którego uchybienie nie podlega przywróceniu. W związku z tym ograniczeniem czasowym, organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu. Dochowanie terminu wskazanego w art. 148 K.p.a. powinno podlegać badaniu we wstępnym etapie postępowania wznowieniowego i niedopełnienie tego wymogu skutkuje odmową wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., II OSK 550/15, CBOSA). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wprawdzie to strona winna wykazać, że termin ten zachowała, jednakże nie może to jednocześnie zwalniać organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (por. wyrok NSA z 21 marca 2012 r., I OSK 463/11). Zadaniem organu w tej sytuacji jest zobowiązanie do przedstawienia środków dowodowych, za pomocą których można te okoliczności udowodnić, w nawiązaniu do treści złożonych pism. To organ jest gospodarzem postępowania i powinien czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (por. wyroki WSA: w Krakowie z 26 listopada 2019 r., II SA/Kr 1053/19, II SA/Kr 1354/19; w Poznaniu z 28 maja 2020 r., IV SA/PO 956/19). W tej sytuacji wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi o rażącym naruszeniu przez organ prawa, godzącym we wspomnianą wyżej zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. (por. wyroki NSA z: 25 października 2018 r., I OSK 2816; 18 grudnia 2019 r., II OSK 376/18). Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że zarówno Dyrektor ZGiKM [...], jak i Kolegium, nie wezwały skarżących do precyzyjnego określenia momentu, w którym dowiedzieli się o okoliczności mogącej stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Natomiast organy obu instancji były zobowiązane do ustalenia tej okoliczności, skoro wprost nie wynikała ona z podania skarżących. Brak podjęcia jakichkolwiek działań w zakresie ustalenia momentu, w którym skarżący dowiedzieli się o okliczności mogącej mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, dyskwalifikuje zaskarżone postanowienia. Powyższe zaniechanie sprawia, że postępowanie wstępne w ramach wznowienia postępowania, dotknięte jest wadą, która nie podlega konwalidacji, podczas gdy określenie momentu, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach wznowienia postępowania stanowi element sine qua non w postępowaniu wstępnym. Z powyższym uchybieniem organów obu instancji wiąże się ściśle kolejne, albowiem w treści wniosku skarżący nie sprecyzowali żadnej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. Organ pierwszej instancji nie wezwał ich do uzupełnienia tego braku przez podanie podstawy wznowienia z enumeratywnego katalogu, określonego przez ustawodawcę w art. 145-145b K.p.a. To uniemożliwiło organowi rozważenie, czy okoliczności przywołane we wniosku mogłyby być kwalifikowane jako stanowiące podstawy wznowienia wskazanego postępowania administracyjnego. Sprecyzowanie podstawy wznowienia stanowi również kluczową kwestię do badania terminowości wniesienia żądania wznowienia postępowania, albowiem z niej będzie dopiero wynikało ustalenie wystąpienia jakiej okoliczności stanowić będzie podstawę do ustalenia terminowości zgłoszenia żądania. Innymi słowy, czy będzie to moment otrzymania informacji o wydaniu decyzji, postanowienia, czy wystąpienie innej okoliczności. Powyższego uchybienia nie dostrzegł organ odwoławczy, pomijając całkowicie kwestię formalnego badania dopuszczalności żądania złożonego przez skarżących, przedwcześnie uznając odmowę wznowienia postępowania za zasadną. Jedyną przesłanką formalną, do której odniosły się organy obu instancji i która jednocześnie stanowiła podstawę odmowy wznowienia postępowania, była kwestia podmiotowa – strony postępowania. W tym aspekcie wskazać trzeba, że wniosek o wznowienie postępowania może zostać załatwiony negatywnie przez odmowę wszczęcia tego trybu nadzwyczajnego ze względu na nielegitymowanie się przymiotem strony przez wnioskodawcę, o ile brak ten jest oczywisty, a zatem gdy stwierdzenie tego nie wymaga czynności postępowania wyjaśniającego (zob. np. wyroki NSA z: 8 grudnia 2015 r., II OSK 933/14 i 18 września 2019 r., II OSK 1833/19). W uzasadnieniach wydanych przez siebie postanowień organy wyraziły - słuszny co do zasady - pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jest tylko osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości podlegającej podziałowi. Oczywistym jest, że właścicielom działek sąsiednich nie przysługuje prawo do wszczęcia postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Jednakże w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z dzieloną działką nie może wprawdzie ingerować w sam sposób dokonanego na gruntach sąsiednich podziału, ale może skutecznie szukać ochrony prawnej w postępowaniu podziałowym lub nadzorczym, jeżeli podział wykracza poza granice dzielonej nieruchomości i narusza prawo własności właściciela sąsiedniej nieruchomości (wyroki NSA z: 16 lipca 2010 r., I OSK 1288/09; 14 października 2009 r., I OSK 91/09; 11 lipca 2017 r., I OSK 2698/15 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 27 listopada 2019 r., IV SA/Po 916/19). Ponadto nie zawsze krąg stron w postępowania zwykłego pokrywa się z kręgiem stron postępowania nadzwyczajnego. Krąg takich podmiotów może okazać się szerszy niż krąg podmiotów mających interes prawny w postępowaniu zwyczajnym. Nie można wobec tego wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej (zob. wyroki NSA z: 7 lutego 2012 r., II OSK 2241/10; 23 lipca 2008 r., I OSK 373/07; postanowienie NSA z 15 marca 2013 r., I OSK 326/13). W konsekwencji w szczególnych sytuacjach można byłoby uznać, że legitymacja do wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienie postępowania o podział nieruchomości przysługiwać będzie osobie, która nie była stroną postępowania podziałowego. Nie można zatem w kontrolowanej sprawie z samego faktu, że skarżący nie są właścicielami nieruchomości podlegającej podziałowi na podstawie decyzji ostatecznej Dyrektora ZGiKM [...] z [...] grudnia 2018 r., wywodzić iż nie mogą oni skutecznie żądać wznowienia postępowania. Gdyby bowiem okazało się, że zatwierdzony podział nieruchomości ingeruje w przysługujące im prawa własności nieruchomości, mieliby oni niewątpliwie interes prawny do żądania wznowienia postępowania w zakresie decyzji podziałowej. Odmawiając zaś wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych organy faktycznie przesądziły, że podział nie ingeruje w prawo własności skarżących. Natomiast okoliczność ta podlegała badaniu we wszczętym postępowaniu wznowieniowym, gdyż postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi jedynie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia. Nie jest zatem dopuszczalne badanie przez organ interesu prawnego osoby żądającej wznowienia postępowania już na etapie oceny przez organ przesłanek formalnych do wszczęcia postępowania wznowieniowego. Nie jest to dopuszczalne nawet w sytuacji, kiedy osoba wnosząca o wznowienie postępowania administracyjnego powołuje się na przesłankę wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (brak udziału w postępowaniu bez własnej winy). Szczególnie w okolicznościach kontrolowanej sprawy organ rozpatrujący podanie o wznowienie postępowania nie jest umocowany do badania, czy podmiot domagający się tego wznowienia istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym sporną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 K.p.a. Mając zatem na uwadze, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wstępnego, a więc nie ustalił momentu, w którym skarżący dowiedzieli się o podstawie do wznowienia postępowania, ani nie wezwał ich do sprecyzowania przesłanki wznowienia postępowania, natomiast organ odwoławczy nie dostrzegając tych uchybień, a w zasadzie je powielając, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora, zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające nie mogą się ostać w obrocie prawnym, bowiem naruszają przepisy art. 149 § 1 i § 3 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. Jak już wyżej wyjaśniono, przesłanki wznowienia postępowania zostały enumeratywnie wyszczególnione w art. 145-145b K.p.a., zaś żądanie wznowienia postępowania musi zawierać w swojej treści przesłankę z tego enumeratywnego katalogu. Tym samym organ pierwszej instancji będzie zobowiązany wezwać skarżących do skonkretyzowania podstawy wznowienia, a także ustalić - dla oceny zachowania miesięcznego terminu - moment, w którym skarżący dowiedzieli się o okoliczności, z której wywodzą podstawę do wznowienia postępowania. W przypadku ustalenia, że żądanie skarżących spełnia wskazane wyżej warunki formalne, organ powinien wydać postanowienie o wszczęciu postępowania i dopiero w toku tego postępowania dokonać szczegółowych ustaleń, co do twierdzeń strony dotyczących ingerencji decyzji podziałowej w przysługujące im prawo własności. Zważywszy powyższe, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a.