I OW 110/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy W. a Burmistrzem Miasta i Gminy S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku J. D. o umieszczenie w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Wójta Gminy W. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wójt Gminy W., wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2020 r. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy W. a Burmistrzem Miasta i Gminy S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. D. o przyznanie świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej w formie pobytu w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 10 kwietnia 2020 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wpłynęło, skierowane według właściwości, pismo Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wraz z dokumentacją dotyczącą wniosku J.D. o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Jak wynika z przedłożonych akt, J. D. zwrócił się do Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o skierowanie go do domu pomocy społecznej w W., gdzie aktualnie przebywa. Organ podkreślił, że miejscem zamieszkania wnioskodawcy jest S., gdzie znajduje się centrum życiowe strony. W dniu 29 lutego 2020 r. J. D. poinformował Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S., że ma zostać przeniesiony do Domu Pomocy Społecznej w W., gdzie zostanie umieszczony przez dzieci, które chcą mu zapewnić całodobową opiekę. Wnioskodawca przyznał, że sytuacja zdrowotna, mieszkaniowa i rodzinna sprawiła, że zrodził się pomysł umieszczenia go w DPS w W.. Zdaniem Wójta Gminy W. okoliczność ta świadczy o tym, że J. D. nie miał zamiaru przebywać w DPS w W. na zasadzie odpłatności, a jedynie członkowie rodziny mieli zamiar stworzyć pozory zamieszkiwania wnioskodawcy na terenie Gminy W., aby stworzyć warunki do ubiegania się o wydanie decyzji o skierowaniu do DPS. Zdaniem organu, nietrudno wyobrazić sobie sytuację, w której osoby niebędące mieszkańcami Gminy W., wykorzystując fakt atrakcyjnego położenia gminy, będą zawierały umowę o pobyt w niepublicznym domu pomocy społecznej dysponującym wolnymi miejscami, by po upływie zaledwie kilku tygodni wnosić o wydanie decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej właśnie do Gminy W. Odwołując się zatem do art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i definicji miejsca zamieszkania znajdującej się w Kodeksie cywilnym, Wójt Gminy W. stwierdził, że właściwym do rozpoznania wniosku J. D. jest MGOPS w S.. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o wskazanie Wójta Gminy W. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku J. D. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Podkreślił, że J. D. ubiegając się w dniu 20 lutego 2020 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej w W., we wniosku podkreślił, że jeden z jego synów jest mieszkańcem Gminy W., a dodatkowo jego żona jest pracownikiem tej placówki. Przebywając tam będzie miał możliwość częstego kontaktu z rodziną. W przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym ustalono, że ubiegający się o skierowanie do domu pomocy społecznej nie zamierza wracać do dotychczasowego miejsca zamieszkania, tj. S. Poinformował, że ma zapewnione miejsce w placówce i ustalony termin przyjęcia do Domu Pomocy Społecznej w W.. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że w dniu 29 lutego 2020 r. zmienił on miejsce zamieszkania i mieszka na terenie Gminy W.. Skoro zatem przebywa w W. i wykazuje chęć dalszego tam pobytu uznając W. za ośrodek swoich interesów życiowych, to chybione jest stanowisko Wójta Gminy W., że właściwym do rozpatrzenia wniosku jest MGOPS w S.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.) - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (a także o właściwość) o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy S. a Wójtem Gminy W. jest negatywnym sporem o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania sprawy o rozpoznania wniosku J.D. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Dla rozstrzygnięcia powstałego sporu podstawowe znaczenie ma art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz 1507, dalej: u.p.s.) określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadkach zaś szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, gdy chodzi o świadczenia wymienione m.in. w art. 37 u.p.s., właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.s. stanowi, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145). Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. Przez zamiar w szczególności należy rozumieć wolę wewnętrzną, ujawnianą np. w oświadczeniach osoby zainteresowanej. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09). Odnosząc powyższe do sytuacji, jaka zachodziła w przedmiotowej sprawie należy wskazać, że aktualnym miejscem zamieszkania wnioskodawcy jest Dom Pomocy Społecznej [...] w W.. To w W. aktualnie wnioskodawca fizycznie przebywa i tam koncentrują się obecnie ważne dla niego sprawy życiowe. Z pobytu w tej miejscowości nie chce rezygnować. Z uwagi na niepełnosprawność fizyczną niemożliwa jest jego samodzielna egzystencja, ze względu zaś na kontakt z najbliższą rodziną, która mieszka w W., nie planuje powrotu do S.. Ośrodek, w którym przebywa służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób - w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Spełnia on społecznie bowiem inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele (nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym). Sam zaś fakt niedługiego przebywania w tej placówce powyższemu nie może zaprzeczyć. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że obecnym miejscem zamieszkania wnioskodawcy są W., gdzie koncentruje się jego cała aktywność życiowa i przebywa w tym miejscu na stałe. Przy określeniu organu właściwego do rozpoznania wniosku w niniejszej sprawie trzeba w tej sytuacji odwołać się do art. 101 ust. 1 u.p.s. W omawianym przypadku organem właściwym będzie zatem Wójt Gminy W.. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.