III OSK 4043/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. i Rady Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1578/19 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej K. i Rady Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] 2019 r. w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta K. dotyczących stworzenia pilotażowego programu udzielania wsparcia dla tworzenia zielonych dachów na terenie K. 1/ oddala skargę kasacyjną, 2/ zasądza od Gminy Miejskiej K. i Rady Miasta K. na rzecz Wojewody M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1578/19 oddalił skargę Gminy Miejskiej K. i Rady Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] 2019 r., nr [...] w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta K, dotyczących stworzenia pilotażowego programu udzielania wsparcia dla tworzenia zielonych dachów na terenie K. Uznając stanowisko Wojewody za prawidłowe, Sąd I instancji wyjaśnił, że rzeczona uchwała, będąca uchwałą kierunkową, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) dalej "u.s.g." nie nosi jej znamion. Redakcja jej zapisu wskazuje bowiem na zobowiązanie Prezydenta Miasta K. do przygotowania programu pilotażowego w zakresie wdrażania konkretnego rozwiązania technicznego w postaci tzw. zielonych dachów determinując podstawowe elementy tego programu, potrzebę rezerwacji środków na ten cel w budżecie oraz termin złożenia informacji w przedmiocie jej realizacji. Gmina Miejska K. wywiodła od powyższego wyroku, skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie: 1/ prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.: - art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. wobec błędnego uznania, że uchwała Rady Miasta K. z dnia [...] 2019 r., nr [...] rzekomo zobowiązuje Prezydenta Miasta K. do przygotowania programu pilotażowego w zakresie wdrażania konkretnego rozwiązania technicznego tzw. zielonych dachów, determinując jego podstawowe elementy, potrzebę rezerwacji środków na ten cel w budżecie oraz termin złożenia informacji w przedmiocie jej realizacji – a zatem nie mieści się w ramach uchwały kierunkowej, a nadto błędnego uznania, że jej treść przyjmuje polecenie wykonania określonego zadania naruszając ustawowo ukształtowane relacje między organem stanowiącym a wykonawczym w gminie; - art. 91 ust. 1 u.s.g. wobec błędnego uznania, że przedmiotowa uchwała istotnie narusza prawo i tym samym spełnione zostały przesłanki dla orzeczenia przez Wojewodę jej nieważności; 2/ przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. : - art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. wobec nieuwzględnienia skargi Rady Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M., a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonego aktu nadzoru – choć wobec naruszenia przez Wojewodę przepisów u.s.g. skarga Rady Miasta K. winna zostać uwzględniona; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 2 oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. wobec nieuwzględnienia skargi Rady Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody a w konsekwencji oddalenie skargi Rady Miasta K. – choć wobec naruszenia przez Wojewodę ww. przepisów u.s.g. brak było podstaw do oddalenia skargi. Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz zrzekła się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda M. uznając jej zarzuty za bezzasadne wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku z wyrażeniem zgody przez wszystkie strony postępowania na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2022 r. sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. stanowi upoważnienie do wydawania aktów kierunkowych, wskazujących jedynie cele, priorytety działania wójta, ale nie przesądzających w jaki sposób i w jakich formach ma to działanie być przez wójta podejmowane. Stanowione na podstawie tego upoważnienia uchwały mogą mieć zatem jedynie charakter wewnętrzny zawierając wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Mogą określać ogólnie strategie działania wójta/burmistrza, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy nie mogą natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań ani narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z 19 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3514/15). W konsekwencji uchwała rady, podejmowana w sprawie kierunków działania wójta, winna mieć wyłącznie charakter programowy (intencyjny). Winna określać wyłącznie wytyczne o ogólniejszym charakterze lub też zawierać zalecenia, czy wskazówki odnoszące się do określonej kategorii zadań czy nawet konkretnych zadań organu wykonawczego, ale – co trzeba podkreślić – bez możliwości formułowania poleceń, czy nakazów konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uchwała Rady Miasta K. z dnia [...] 2019 r., nr [...] zawiera konkretne polecenia wykonania przez Prezydenta Miasta K. ściśle wskazanych zadań, określając jednocześnie nie tylko ich cel ale i sposób ich realizacji. O ile organ stanowiący może kierunkować działania organu wykonawczego dostrzegając – w przedmiotowej sprawie - potrzebę wsparcia tworzenia danej inicjatywy, to już nie może wskazywać organowi wykonawczemu na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. – ani sposobu wykonania ani konkretnych rozwiązań technicznych ani terminu jego realizacji. W tym stanie rzeczy należy uznać, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. i art. 91 ust. 1 u.s.g. jest merytorycznie niezasadny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie uznał za prawidłowe stanowisko organu nadzoru, że Rada Miasta K. ustalając kierunki działania dla Prezydenta Miasta K. w zakresie wdrażania tzw. zielonych dachów wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. co obligowało do stwierdzenia jej nieważności. Powyższe przesądza o bezzasadności zarzutów naruszenia prawa procesowego. Skoro zatem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a.