I SA/Sz 574/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędzia WSA Ewa Wojtysiak Protokolant starszy sekretarz sądowy [...] po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Sygn. akt I SA/Sz [...] U Z A S A D N I E N I E W dniu [...] r. skarżący złożył do ZUS wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec - maj 2020 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U z 2020 r., poz. 568). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z [...] r. o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za okres kwiecień 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał na regulację zawartą w art. 31zo ust. 2 i ust.4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz.U z 2020 r., poz. 374 ze zm.) i wskazał, że według danych zaewidencjonowanych na koncie skarżącego, organ nie stwierdził należności podlegających zwolnieniu. Składka za miesiąc kwiecień 2020 r. została rozliczona wpłatami z wcześniejszych okresów. Zatem, w ocenie ZUS, zachodzi w tym przypadku bezprzedmiotowość postępowania określona w art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności decyzji a w razie nieuwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 1 k.p.a. poprzez wydanie aktu, który nie mógł być wykonalny nawet w dniu jego wydania, co trwa do chwili obecnej, gdyż w przedmiotowej sprawie organ postąpił w następujący sposób: w momencie składania wniosku w dniu [...] kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacania składek za miesiące marzec, kwiecień, maj 2020 r. ZUS informował, że nadwyżka składek pozostająca na koncie ubezpieczonego zostanie przeniesiona na kolejne miesiące po ustaniu stanu zagrożenia epidemicznego. W kolejnym kroku w odpowiedzi na złożony wniosek dopiero w miesiącu maju, ZUS wysłał zawiadomienie o zwolnieniu z obowiązku opłacania składek za miesiąc marzec 2020 w pełnej wysokości pomimo występowania nadpłaty na koncie ubezpieczonego. Informacja ta zablokowała skarżącemu możliwość złożenia wniosku o zwrot nadpłaty który powinien być złożony najpóźniej w terminie opłacania składki za miesiąc marzec czyli do 10 kwietnia 2020, więc nadpłata nadal figurowała na koncie. Ponadto zawiadomienie o zwolnieniu z opłacania składek za miesiąc marzec uznające całość kwoty należnej sugerowało, że podobnie będzie uznane za kolejne miesiące. Utrudniony kontakt w tym okresie z ZUS oraz brak informacji oraz otrzymywanie z terminami uniemożliwiającymi reakcję pism i decyzji z ZUS spowodowało, że za kolejne miesiące tj. kwiecień 2020 skarżący otrzymał decyzję o umorzeniu postępowania a za miesiąc maj 2020 zawiadomienie, że uznano mu tylko kwotę [...]zł gdy cała należność wynosi [...]. Pozostałą część został pokryta z nadpłaty figurującej na koncie skarżącego w ZUS. Powyższe, w ocenie skarżącego, powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1,art. 78 § 1,art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającego na tym, że: zawiadomienia i decyzja o umorzeniu postępowania o zwolnienie z opłacenia składek za miesiąc kwiecień 2020, wystawiane były w terminach uniemożliwiających terminową i skuteczną reakcję która nie doprowadziła by do takiej sytuacji; 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez nieumożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności niemożności uczestnictwa podczas przeprowadzanego w sprawie dowodu oraz niemożliwości wypowiedzenia się co do tak zebranych przez organ dowodów, przed wydaniem przez organ rozstrzygnięcia w sprawie mimo, że nie występowała w sprawie okoliczność mogąca usprawiedliwić zastosowanie przez organ art. 10 § 2 k.p.a. tj. odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania; 4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie przez organ drugiej instancji i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy istniały podstawy zastosowania artykułu: 138 § 2 k.p.a. tj. uchylenia decyzji w całości i przekazania do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdyż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na je rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić legalność działania organu orzekającego. Oznacza to, iż Sąd nie może kształtować sytuacji prawnej obywatela poprzez zmianę treści zaskarżonej decyzji. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo. Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS Oddział w S. z dnia [...] r. umarzająca postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] r. o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za okres kwiecień 2020 r. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] r. skarżący wystąpił do ZUS o zwolnienie z obowiązku opłacenia za okres od marca do maja 2020 r. składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy. Decyzją z dnia [...] r. Prezes ZUS umorzył postępowanie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., w zakresie zwolnienia z opłacania składek za kwiecień 2020 r., wskazując na regulację zawartą w art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz wskazując, że na koncie skarżącego nie stwierdzono należności podlegających zwolnieniu. Składka za miesiąc kwiecień 2020 r. została rozliczona wpłatami z wcześniejszych okresów. Skarżący zarzuca organowi naruszenie wskazanych w treści skargi przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy, dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego oraz nieumożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. Sąd w zaistniałym sporze rację przyznaje skarżącemu, choć z innych względów aniżeli wskazanych w treści skargi. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r . W przypadku osoby prowadzącej pozarolniczą działalność, osoby z nią współpracującej przedsiębiorcy, o którym mowa w ust. 2b i osoby duchownej zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej ją najniższej podstawy wymiaru tych składek ( ust.4). Z powyższej regulacji wynika, że zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r. nie przysługuje, gdy składki te zostały opłacone. Z kolei w myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W niniejszej sprawie organ uznał, że postępowanie w sprawie zwolnienia z opłacenia składek za kwiecień 2020 r. jest bezprzedmiotowe, z uwagi na opłacenie należności za ten okres, gdyż zaliczono na nieopłaconą składkę za ten miesiąc- powstałą nadpłatę. Podkreślenia jednak wymaga, że w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał w ogóle na podstawie jakich konkretnie przepisów dokonał zaliczenia nadpłaty na poczet składki za kwiecień 2020 r. Nie wiadomo też w jakiej wysokości powstała nadpłata, jakiego rodzaju dotyczy składek i w jakim okresie powstała. W zaskarżonej decyzji organ uznał, że składki za kwiecień 2020 r. zostały opłacone, a więc skarżący nie może skorzystać z powyższego zwolnienia. Zatem według organu opłaceniem składek jest nie tylko ich zapłata przez samego płatnika, lecz też dokonanie zaliczenia z urzędu nadpłaty na poczet składek. Przy czym organ w decyzji nie wskazał podstawy prawnej takiego zaliczenia. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ lakonicznie wskazał, że należności z tytułu składek za miesiąc kwiecień 2020 r. pokryte zostały nadpłatą dokonaną przez płatnika przed terminem płatności składki. Dokonane wpłaty ( w dalszym ciągu brak wyjaśnienia z jakiego okresu ) rozliczono na koncie płatnika zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1831 ze zm.). Pomijając już fakt, że w odpowiedzi na skargę organ nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji to istotnym jest to, że organ nie wziął pod uwagę, iż ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych jest tzw. "specustawą". Specustawa zgodnie z wikipedią to potoczne określenie ustaw regulujących w sposób szczególny konkretną dziedzinę. Akt normatywny, który na pewien czas wyłącza obowiązywanie (stosowanie) obowiązujących przepisów. Uchwalana w takim samym trybie jak inne ustawy, lecz ma pierwszeństwo przed innymi ustawami. Specustawa COVID-19 jest aktem szczególnym i wprowadza m.in. w stosunku do unormowań obowiązujących w zakresie obowiązku opłacania należności z tytułu składek ZUS unormowania o charakterze specjalnym. Zgodnie z uzasadnieniem projektu, przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. mają na celu ochronę tych sfer życia społecznego i gospodarczego, które zostały istotnie ograniczone ze względu na ogłoszenie stanu zagrożenia epidemiologicznego. W ramach przepisów tej ustawy zostało uruchomione wsparcie finansowe oraz ulgi i zwolnienia w obszarze danin publicznoprawnych. Jednym z elementów działań ochronnych jest właśnie wsparcie w postaci zwolnienia ze składek. Taki charakter tego aktu pozwala uznać, że jest to akt o charakterze szczególnym i kierując się jedną z podstawowych reguł wykładni przepisów prawa lex specialis derogat legi generali przyjdzie opowiedzieć się za stanowiskiem, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie posiadają unormowania zamieszczone w ustawie szczególnej a w ustawie tej, brak było podstaw prawnych do zaliczenia nadpłat na poczet zaległości. Dostrzec należy, że ustawodawca dostrzegł praktyki ZUS polegające na odmawianiu przedsiębiorcom prawa zwolnienia ich ze składek w przypadku istnienia na ich koncie tzw. nadpłaty za wcześniejsze okresy składkowe i co istotne, rozwiązał ten problem początkowo przepisem art. 113 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 695, ze zm.), zgodnie z którym zwalnia się z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek wykazanych w deklaracji rozliczeniowej za marzec 2020 r. także wówczas gdy należności te zostały opłacone. Opłacone należności z tytułu składek podlegają zwrotowi na zasadach określonych w art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, 321 i 568). Następnie w dniu 24 lipca 2020 r. Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw, która w art. 10 ust. 1 przewiduje, że w przypadku złożenia do dnia 30 czerwca 2020 r. wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy zmienianej w art. 4, w brzmieniu dotychczasowym, zwalnia się z obowiązku opłacenia należnych składek wykazanych w deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020 r., w wysokości określonej w art. 31 zo także wówczas, gdy składki te zostały opłacone lub na poczet tych składek Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaliczył z urzędu nienależnie opłacone składki. Opłacone składki lub zaliczone z urzędu nienależnie opłacone składki podlegają zwrotowi na zasadach określonych w art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, 321, 568, 695 i 875). Z powyższych regulacji prawnych wynika zatem, że praktyka ZUS zaliczenia z urzędu nadpłaconych składek na poczet bieżących składek została uznana za nieprawidłową i naruszającą uprawnienia przedsiębiorców wynikające z tzw. Tarczy Antykryzysowych. Zdaniem Sądu organ naruszył art. 31 zo ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Obowiązkiem organu było także prawidłowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok SN z dnia 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94). Zdaniem Sądu organ naruszył powyższe przepisy, ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia. W wydanej decyzji przytoczono jedynie treść art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 31 zo ust. 1 ustawy o COVID. Nie wynika z niej, w jakiej wysokości i za jaki okres powstała nadpłata oraz jakiego rodzaju dotyczy składek. W rezultacie motywy podjętego przez organ rozstrzygnięcia są nieczytelne. Naruszeniem prawa jest, gdy w istotnej dla strony sprawie staje się ona adresatem rozstrzygnięcia opatrzonego niejasnym i lakonicznym uzasadnieniem. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego wyręczanie organu w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. To na organie spoczywa obowiązek prawidłowego uzasadnienia decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę organ usunie stwierdzone uchybienia oraz wyda decyzję zawierająca prawidłowe uzasadnienia faktyczne i prawne. W pierwszej jednak kolejności organ odniesie się do regulacji zawartej w art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw i oceni jej znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, ponieważ skarżąca była zwolniony z obowiązku ich uiszczenia.