II SA/Kr 783/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 kwietnia 2022 r. znak KR.ZUO.3.471.1.348.OP.2021.AF w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za korzystanie z wód bez pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 kwietnia 2022 r. znak KR.ZUO.3.471.1.348.OP.2021.AF określono T.sp. z o.o. w J. w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na poborze wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego za okres IV kwartału 2021r. opłatę podwyższoną w wysokości 1535 PLN (słownie zł: jeden tysiąc pięćset trzydzieści pięć) za korzystanie do celów energetycznych z wód potoku [...] dla Elektrowni Wodnej [...]. W uzasadnieniu decyzji organ streścił przebieg postępowania w sprawie. Wskazano, że przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 736 ze zm.) określają jednostkowe stawki w formie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody § 1 ust. 1 pkt 2 lit. za. Naliczenie opłaty zmiennej w myśl w/w Rozporządzenia reguluje Prawo Wodne (art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 1, art. 272 ust. 1). Zgodnie z § 5 ust 1 pkt 37 powyższego Rozporządzenia opłata zmienna dla podmiotu T.sp. z o.o. w J. o. została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (1,24 zł za 1 MWh) i ilości energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej wyrażonej w MWh (247,9790 MWh). Ilość pobranych wód w IV kwartale 2021r. przyjęto na podstawie art. 552 ust. 2d, 2e i 2f ustawy - Prawo wodne, zgodnie z oświadczeniem podmiotu: T.sp. z o.o. w J. z dnia 13 stycznia 2022r. (data wpływu 21 stycznia 2022r.). Opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1236/19, WSA w Krakowie stwierdził, przytaczając argumentację przytoczonego wyżej wyroku NSA z dnia 9 października 2018 r., że akt w postaci decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenie wodnoprawnego jest aktem, który "wyłącznie potwierdza istniejący stan prawny. Potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z pozwolenia, którego termin obowiązywania upłynął, następuje zatem w drodze decyzji o charakterze deklaratoryjnym, a nie konstytutywnym. Istnienie prawnej możliwości stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, którego okres ważności już upłynął, ma charakter deklaratoryjny w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia, a brak wydania takiej decyzji nie jest co do zasady przeszkodą w wymierzeniu opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia". Dalej wskazano, odnosząc się do zarzutów Strony, że opłatę podwyższoną można zastosować wyłącznie w razie korzystania z usług wodnych określonych art. 280 Prawa wodnego, organ wskazał, iż jego zdaniem art. 280 pkt 1 lit. a Prawa wodnego, obejmuje swym zakresem także pobór wody do celów elektrowni wodnych. Zgodnie z tym przepisem opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych i powierzchniowych, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z art. 270 ust. 1 Ustawy Prawo Wodne opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód (...) do celów elektrowni wodnych. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu opłatę za pobór wód do celów elektrowni wodnych ponosi się wyłącznie za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie, rozumianej jako woda, która została pobrana, wykorzystana, a następnie odprowadzona w tej samej ilości i niepogorszonej jakości, oraz za pobraną bezzwrotnie wodę technologiczną nieprzeznaczoną wprost do produkcji energii elektrycznej. Przepis ten zatem wprost stanowi, że za pobór wód do celów elektrowni wodnych należna jest wyłącznie (opłata zmienna i to obliczana w szczególny sposób, tj. nie za ilość pobranej wody, ale za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie. Artykuł 272 ust. 3 Prawa Wodnego wskazuje podstawę obliczania tej opłaty. Wysokość opłaty za pobór wód do celów elektrowni wodnych ustala się jako sumę iloczynów jednostkowej stawki opłaty i ilości energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej, wyrażonej w MWh oraz stawki opłaty i ilości wód podziemnych lub powierzchniowych pobranych bezzwrotnie na potrzeby technologiczne, wyrażone w m˛ nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej. Natomiast art. 274 pkt 3 lit. a Prawa wodnego ustala górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne o których mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1-3, które wynoszą: za pobór wód w formie opłaty zmiennej w zależności od ilości pobieranej wody w ramach pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego: "do celów elektrowni wodnych -1,24 zł za 1 MWh wyprodukowanej energii elektrycznej w obiekcie energetyki wodnej oraz 0,35 zł za pobór bezzwrotny 1 m˛ wody technologicznej nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej". Podobnie § 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 736 ze zm.), wskazuje, że przepisy rozporządzenia określają jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej - za pobór wód do celów elektrowni wodnych za jednostkę wyprodukowanej energii elektrycznej w obiekcie energetyki wodnej oraz za bezzwrotny pobór wody technologicznej nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej. Natomiast zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 37 jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnego albo pozwolenia zintegrowanego, wynoszą do celów elektrowni wodnych - 1,24 zł za 1 MWh. wyprodukowanej energii elektrycznej w obiekcie energetyki wodnej oraz 0,35 zł za bezzwrotny pobór 1 m˛ wody technologicznej nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej". W sformułowaniu zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego ("pobór wód podziemnych lub powierzchniowych") nie określono celu, w którym pobór ma następować, w kategorii tej mieści się więc pobór wód w każdym możliwym celu, również w celu energetyki, w tym energetyki wodnej. Wykładając zatem art. 35 ust. 3 pkt 6 Prawa wodnego zgodnie z zasadą racjonalności logicznej prawodawcy uznać należy, że w jednostce redakcyjnej chodzi o takie użycie wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, które nie polega na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych. Skoro w zamkniętym katalogu usług wodnych podlegających opacie sformułowanym w art. 268 ust. 1 p.w. ustawodawca nie ujął poboru wody do celów elektrowni wodnych lub też wykorzystania wody dla celów energetyki, zamieścił tam natomiast ogólnie opisana usługę "pobór wód podziemnych i powierzchniowych" to oczywistym staje się, że w jego zamyśle "pobór wód do celów elektrowni wodnych" mieści się w "poborze wód podziemnych i powierzchniowych" o którym mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1 p.w. Na powyższą decyzję skargę złożyła T.sp. z o.o. w J. z siedzibą w J. . W skardze zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, a to w szczególności: a) art. 273 ust. 6, art. 281 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018, poz. 2268 z późn. zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego uznania, że Skarżąca nie legitymuje się właściwym pozwoleniem wodnoprawnym podczas, gdy skarżąca takie pozwolenie posiada; b) art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130, poz. 1087) poprzez jego błędne zastosowanie wskutek uznania, że pozwolenie wodnoprawne wygasło z mocy prawa po 20 latach licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji; c) art. 280 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018, poz. 2268 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnie podczas gdy zawarte w tym przepisie określenie "bez wymaganego pozwolenia" odnosi się do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia, albo któremu wydano wprawdzie w przeszłości pozwolenie, ale w obrocie prawnym nie istnieje ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia tego pozwolenia; d) art. 281 ust.l pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit, art. 35 ust 3 pkt 1 i 6, art 270 ust 4, ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018, poz. 2268 z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że zachodzą przesłanki do ustalenia wobec Spółki opłaty podwyższonej; 2. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a, art 8, art. 77 §1, art. 80 i art. 81 a §1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozważenia, a tym samym niewyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, co spowodowało bezpodstawne przyjęcie, że Spółka nie posiada wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód potoku [...] do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w ocenie skarżącej w przypadku będącym kanwą niniejszego postępowania, niezbędne przesłanki do naliczenia opłaty podwyższonej się nie ziściły. Należy bowiem zauważyć, iż na gruncie aktualnego orzecznictwa (szczególnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie) w zakresie możliwości naliczenia opłat podwyższonych wobec braku wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, wskazuje się na konieczność uprzedniego wydania przez Organ ostatecznej decyzji o wygaśnięcia tego pozwolenia. Do czasu wydania takiej decyzji mającej charakter ostateczny opłaty podwyższone nie mogą być naliczane. Podkreślono, nawiązując do orzeczenia WSA w Krakowie, że nawet samo wygaśnięcie uprawnienia wypływającego z uprzednio udzielonego pozwolenia wodnoprawnego nie wyczerpuje jeszcze hipotezy przepisu art. 280 ustawy "bez wymaganego pozwolenia". Skoro wskazane sformułowanie w swym znaczeniu obejmuje zarówno skutek materialnoprawny (wygaśnięcie uprawnienia), jak i procesowy (brak decyzji o pozwoleniu), to ziszczenie się jednego tylko elementu tej hipotezy jest jeszcze niewystarczające do nałożenia przez organ opłat podwyższonych. Samo wystąpienie skutku materialnoprawnego nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji, gdyż istnieje ona nadal w sensie procesowym. Skarżąca wskazuje w dalszej części uzasadnienia, że usługa polegająca na korzystaniu z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, nie jest i nie mieści się w zakresie usługi polegającej na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, tj. w tzw. "klasycznym" poborze wód ponieważ, co w tym miejscu wyraźnie należy podkreślić, w przypadku poboru wód do celów energetyki, mamy do czynienia z tzw. poborem zwrotnym w rozumieniu art. 16 pkt 40 Pr.Wod. W konsekwencji, niemożliwe jest ustalenie wysokości opłaty podwyższonej za pobór wód do celów elektrowni wodnych, bowiem opłatę za taki pobór ponosi się wyłącznie za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie, a nie ilości pobranych wód powierzchniowych. Oznacza to, że opłata zmienna, o której mowa w art. 270 ust. 4 Pr.Wod., nie może być podstawą do ustalenia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 280 pkt 1 lit. a) Pr.Wod. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przeprowadzona przez sąd wojewódzki w ramach tak nakreślonej kognicji kontrola postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie jest uzasadniona. Spór w sprawie dotyczy tego, czy skarżąca spółka w IV kwartale 2021 r. legitymowała się pozwoleniem wodnoprawnym na pobór wód potoku [...] do celów Elektrowni Wodnej [...], ocena ta bowiem przesądza, czy zaistniały przesłanki do ponoszenia przez skarżącą opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 z późn. zm.), z uwagi na korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Odpowiedź zaś na to pytanie sprowadza się do oceny, jaki charakter prawny, to jest deklaratoryjny czy konstytutywny, ma decyzja stwierdzająca wygaśniecie pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na ziszczenie się przesłanek, o których mowa w art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r. Nr 130, poz. 1087, dalej ustawa z 2005 r.). Dodać należy, że kwestia ta była do niedawna sporna także w orzecznictwie sądów administracyjnych, Skarżąca spółka twierdzi, że legitymuje się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym na pobór wód tj. decyzją Starosty Tatrzańskiego z dnia 28 sierpnia 2000r. znak OS.II.6224/ZAK-18/00 (k. 52 akt sądowych). Z dniem 1 stycznia 2002r. weszła w życie ustawa z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115 poz. 1229 ze zm.), w której określono ze pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód wydaje się na okres nie dłuższy niż 20 lat (art. 127 ust. 2). W art. 205 ust. 1 tej ustawy (przepis przejściowy) uregulowano jedynie kwestię wygaśnięcia pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich. Natomiast art. 205 ust. 2 i 3 stanowiły , że: "2. Zakłady posiadające pozwolenie wodnoprawne na pobór wody oraz pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi są obowiązane wystąpić z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 129, w terminie do trzech miesięcy przed upływem okresu obowiązywania pozwolenia o najkrótszym terminie obowiązywania. 3. Organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, w decyzji, wydanej zgodnie z art. 129 zakładowi, o którym mowa w ust. 2, orzeka o wygaśnięciu pozostałych pozwoleń wodnoprawnych na pobór wody lub na wprowadzanie ścieków do wód albo do ziemi." Ustawą z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130, poz. 1087 z późn. zm. - zwanej dalej ustawą nowelizującą), uchylono art. 205 ust. 2 i 3 – pozostawiając ust. 1. Natomiast w art. 11 ustawy nowelizującej określono, że pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001r. wydane na okres dłuższy niż 20 lat wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Wobec powyższego dla rozstrzygnięcia sporu w niniejszej sprawie tj. tego, czy pozwolenie wodnoprawne z 2000 r., z okresem obowiązywania do 31 sierpnia 2025r. obowiązuje czy też nie, konieczna staje się analiza charakteru prawnego decyzji o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego po ziszczeniu się przesłanek zawartych w art. 11 ustawy z 2005 r., a więc rozstrzygnięcie czy jest to decyzja deklaratoryjna czy konstytutywna. Poglądy co do charakteru tej decyzji wyrażane przez tutejszy Sąd (np. w wyrokach o sygn. II SA/Kr 1421/20, II SA/Kr 1422/20 – wydane w tym samym stanie prawnym) wskazywały, że decyzja ta ma charakter konstytutywny, a co za tym idzie dopóki nie zostanie wydana, pozwolenie wodnoprawne pozostaje w obrocie prawnym, w związku z czym brak jest podstawy do naliczenia opłaty podwyższonej w oparciu o art. 280 pkt 1a Prawa wodnego. Niemniej jednak wyroki te zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (odpowiednio: wyrokami sygn. III OSK 5378/21 oraz sygn. III OSK 5571/21), który prezentuje stanowisko przeciwne tj. że decyzja ta nie posiada charakteru konstytutywnego, a deklaratoryjny. W uzasadnieniu wyroku sygn. III OSK 5378/21 z dnia 11 października 2022 r., NSA wskazał między innymi, że: "Nie ulega wątpliwości, że zmiany dotyczące prawa wodnego zawarte w art. 1 ustawy z 2005 r. stały się częścią ustawy Prawo wodne z 2001 r. Regulacja dotycząca wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1, wydanego na okres dłuższy niż 20 lat została zawarta nie w art. 1 ustawy z 2005 r., lecz w samodzielnej, odrębnej jednostce redakcyjnej, to jest art. 11, który nie stał się częścią Prawa wodnego z 2001 r. Zgodnie z art. 573 Prawa wodnego moc utraciła jedynie ustawa z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne z 2017 r. nie uchyliło więc art. 11 ustawy z dnia 2005 r. Dla jasności dodać należy, że zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w przepisie uchylającym wyczerpująco wymienia się ustawy, które ustawa uchyla; nie poprzestaje się na domyślnym uchyleniu poprzedniej ustawy przez odmienne uregulowanie danej sprawy w nowej ustawie. Takiej regulacji, to jest przepisów uchylających art. 11 ustawy z 2005 r. nie zawiera ustawa Prawo wodne z 2017 r., w związku z powyższym przepis ten obowiązuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja ta nie posiada charakteru konstytutywnego, a deklaratoryjny. Zauważyć należy, że we wcześniejszym orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym pojawiały się poglądy o konstytutywnym charakterze decyzji dotyczącej wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Obecnie zaś przeważa jednolita koncepcja o deklaratoryjnym charakterze tego rodzaju decyzji (por. uchwała NSA z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11; wyroku NSA z 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 51/14; wyrok NSA z 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1120/14; wyroku WSA w Warszawie z 16 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2756/15 – publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1730/10, publ. Lex nr 1152017). Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego ma charakter deklaratoryjny ze skutkiem prawnym ex tunc. Data wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest datą, od której przestaje ono obowiązywać. W rozpoznawanym przypadku jest to 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia ma charakter deklaratoryjny, czyli potwierdza wygaśnięcie uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, zaś skutek w postaci wygaśnięcia uprawnień następuje z mocy samego prawa, za czym przemawia wykładnia językowa art. 11 ustawy z 2005 r. ("wygasają"). Zwrócić bowiem należy uwagę, że akty konstytutywne tworzą, zmieniają lub uchylają stosunki prawne. Mają one charakter twórczy, nowa sytuacja prawna powstaje nie z mocy ustawy, ale z mocy opartego na ustawie aktu administracyjnego. Obowiązują one ex nunc. Akty deklaratoryjne same nic nowego nie tworzą w porządku prawnym, potwierdzają jedynie w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy określone prawa i obowiązki. W tych aktach tkwi także element twórczy, kształtujący, albowiem dopiero od chwili wydania takiego aktu adresat może skutecznie powoływać się na swoje prawo (por. M. Kasiński, Akty administracyjne – pojęcie i rodzaje, [w:] M. Stahl (red.), Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, wyd. 7, Warszawa 2019, s. 556). Z takim właśnie deklaratoryjnym charakterem decyzji dotyczącej wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, albowiem decyzja dotycząca pozwolenia wodnoprawnego wygasa w wyniku ziszczenia się warunku wskazanego w ustawie. Wydana w tej sprawie decyzja może jedynie potwierdzić zaistniały w sprawie stan prawny. Wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu Sądu I instancji nie przeczy temu treść art. 138 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. oraz art. 418 ust. 1 i 2 obecnie obowiązującego Prawa wodnego. Datą wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest data, od której przestaje ono obowiązywać, to jest - zgodnie z art. 11 ustawy z 2005 r. - upływ 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Z tą datą wygasa stosunek administracyjnoprawny uprawniający podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji urządzeń wodnych. Wystąpienie skutku materialnoprawnego nie usuwa z obrotu prawnego decyzji, bo ona nadal funkcjonuje w sensie procesowym. Strona zainteresowana może wprawdzie zgodnie z art. 138 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. (art. 418 ust. 1 Prawo wodne z 2017 r.) ubiegać się o stwierdzenie tego wygaśnięcia w drodze decyzji, jak również może to uczynić z urzędu sam organ, jednakże taki akt wyłącznie potwierdza istniejący stan prawny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 11 ustawy z 2005 r. następuje zatem w drodze decyzji o charakterze deklaratoryjnym, a nie konstytutywnym. Niewątpliwie celem ustawodawcy, który nie wyłączył w art. 138 ust. 1 ustawy Prawo wodne wydawania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia w przypadku wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na upływ okresu, na który było wydane, było m. in. zastosowanie w takich sytuacjach art. 138 ust. 2 ww. ustawy. Istnienie prawnej możliwości stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, którego okres ważności już upłynął, ma charakter deklaratoryjny w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia, brak wydania takiej decyzji nie jest jednak przeszkodą w stwierdzeniu w postępowaniu o wymierzenie opłaty podwyższonej, że korzystanie ze środowiska nastąpiło bez stosownego pozwolenia (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., II OSK 2459/16, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 701/17)." Pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczony powyżej jest poglądem dominującym, zatem zasadnie organ przyjął, że skarżąca spółka korzystała ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co uprawniało organ do określenia opłaty podwyższonej w oparciu o art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1a Prawa wodnego. Nie jest też uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit., art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 270 ust. 4, ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że zachodzą przesłanki do ustalenia wobec Spółki opłaty podwyższonej. W tym zakresie Sąd w całości podziela rozważania organu zawarte w zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 270 ust. 1 ustawy prawo wodne z 20 lipca 2017 r. Opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Zgodnie z art. 270 ust. 2 i ust. 3 ustawy prawo wodne opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych. Opłaty stałej nie ponosi się także za pobór wód do celów ochrony przyrody w lasach lub ochrony przeciwpożarowej lasu. Opłatę za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast ponosi się wyłącznie w formie opłaty stałej. W myśl art. 270 ust. 4 w/w ustawy opłatę za pobór wód do celów elektrowni wodnych ponosi się wyłącznie za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie, rozumianej jako woda, która została pobrana, wykorzystana, a następnie odprowadzona w tej samej ilości i niepogorszonej jakości, oraz za pobraną bezzwrotnie wodę technologiczną nieprzeznaczoną wprost do produkcji energii elektrycznej. W myśl art. 280 pkt 1 lit. a ustawy prawo wodne z 20 lipca 2017 r. opłatę podwyższoną ponosi się w razie: 1)korzystania z usług wodnych polegających na: a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego. Zatem art. 270 w/w ustawy reguluje kwestie składowych opłaty. Niezależnie natomiast od tego, jakie są elementy składowe należnej opłaty (a zależy to od celu, na jaki woda jest pobierana), jeśli pobór wód podziemnych lub powierzchniowych nastąpił bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego lub pozwolenia wodnoprawnego należy ustalić opłatę podwyższoną. Sąd nie dopatrzył się także naruszeń prawa procesowego, w szczególności nie stwierdził braków w materiale dowodowym. Wobec powyższego skarga została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.