I OSK 1790/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1062/06 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: w dniu [...] października 2005r. dokonano kontroli autobusu nr rej. [...] należącego do E. W. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Transportowe Przewóz Osób "[...]" w K. Według dokonanych ustaleń kierowca autobusu zatrzymał się na żądanie pasażera na ul. [...] w K., podczas gdy w świetle rozkładu jazdy nie znajdował się tam przystanek autobusowy. Ponadto ustalono dziesięciominutowe opóźnienie planowanego odjazdu z przystanku autobusowego przy ul. [...] w K., na którym, zgodnie z rozkładem jazdy, autobus powinien się znajdować o godz. 1510, zaś przyjechał o godz. 1520. Decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na E. W. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Transportowe Przewóz Osób "[...]" w K. karę pieniężną w kwocie 3000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków oraz karę pieniężną w kwocie 500 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu. Decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 18 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1, art. 22, art. 92 ust. 1 powołanej ustawy o transporcie drogowym oraz lp.1.2.2. pkt 3 i 1.2.2. pkt 2 załącznika do tej ustawy, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ wskazał, że ustalenia protokołu kontroli z dnia [...] października 2005r. uzasadniają nałożenie kar pieniężnych. Na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. W. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Transportowe Przewóz Osób "[...]" w K. Skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do nałożenia kar pieniężnych, bowiem kara pieniężna może być nałożona za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z powołanej ustawy o transporcie drogowym, na co wskazuje przepis art. 92 ust. 1 tej ustawy. Natomiast obowiązek korzystania z określonych przystanków w danej miejscowości i stosowanie się do godzin przyjazdu i odjazdu w odniesieniu do danego przystanku zgodnie z rozkładem jazdy, nie wynika z przepisów art. 18 ust. 1 i art. 20 powołanej ustawy o transporcie drogowym, jak również nie jest objęty treścią zezwolenia nr [...] Marszałka Województwa Ś. z dnia [...] sierpnia 2002r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...], oraz ją poprzedzającą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Sąd wskazał, że trafne jest stanowisko skarżącej, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie kontroli autobusu, obowiązek korzystania z określonych przystanków w danej miejscowości, jak i powinność stosowania się do godziny przyjazdu i odjazdu w odniesieniu do danego przystanku zgodnie z rozkładem jazdy, nie wynika z treści art. 18 ust. 1 i art. 20 powołanej ustawy o transporcie drogowym, jak również nie jest objęty treścią zezwolenia nr [...] Marszałka Województwa Ś. z dnia [...] sierpnia 2002r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Sąd podał, że takie obowiązki zostały wprowadzone do ustawy o transporcie drogowym dopiero z dniem 21 października 2005r. ustawą z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497). Z dniem 21 października 2005r. do art. 20 powołanej ustawy o transporcie drogowym dodano ust. 1a, w świetle którego załącznikiem do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązujący rozkład jazdy. Również z dniem 21 października 2005r., nastąpiła zmiana art. 87 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy, zobowiązująca kierowcę autobusu do okazywania organowi kontroli wypisu zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Wobec powyższego, skoro okoliczności faktyczne stanowiące podstawę do nałożenia na skarżącą kar pieniężnych, nie miały w dacie przeprowadzonej kontroli oparcia normatywnego w przepisach, na których oparto zaskarżoną decyzję, to w ocenie Sądu pierwszej instancji, uchyleniu podlega zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji. Sąd wskazał także, iż nakładając karę pieniężną organy administracji publicznej zastosowały wykładnię rozszerzającą przepisu Ip. 1.2.2. pkt 2 załącznika do ustawy transporcie drogowym, który to przepis sankcjonuje naruszenie warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu autobusu, nie zaś minut. Zdaniem Sądu nie należy stosować wykładni rozszerzającej przepisu prawa, jeżeli prowadzi to do pogorszenia sytuacji prawnej obywatela lub przedsiębiorcy, a w szczególności, gdy brak byłoby ku temu podstaw przy zastosowaniu gramatycznej wykładni przepisu prawa. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa procesowego, to jest to art.145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i art. 133 § 1 wskazanej ustawy poprzez jego naruszenie w związku z art. 7, 77 §1, i 80 k.p.a., a to ze względu na nieuwzględnienie w ocenie materiału dowodowego warunku zawartego w decyzji – zezwoleniu na wykonywanie przewozów regularnych, że zezwolenie jest ważne tylko z obowiązującym rozkładem jazdy; 2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o transporcie drogowym oraz błędną wykładnię art. 92 ust.1 tej ustawy oraz Ip. 1.2.2. pkt 2 i 3 załącznika do tej ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął w swoich rozważaniach treść rewersu zezwolenia nr [...] , na podstawie którego wykonywano przewozy, gdzie zawarto warunek , iż zezwolenie jest ważne z obowiązującym rozkładem jazdy. Zatem, skoro nie jest znana sądowa ocena tej istotnej w sprawie okoliczności, to uznać trzeba że wyrok zapadł bez należytego wyjaśnienia stanu sprawy. W ocenie autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił charakteru zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, które to zezwolenie, zgodnie z art. 20 ust. 1, określa warunki wykonywania przewozów, trasę przejazdu i miejscowości w których znajdują się przystanki. Podkreślono ponadto, że wydając zezwolenie organ zatwierdza przedstawiony we wniosku proponowany przez stronę rozkład jazdy. Wskazano także, iż stanowisko Sądu pomija także treść Ip. 1.2.2. załącznika do powołanej ustawy o transporcie drogowym, w którym w naturalny sposób nawiązano do charakteru zezwolenia, uznając za jego warunki dane objęte rozkładem jazdy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowego. Ponieważ w niniejszej sprawie przesłanki te nie zachodziły, sprawa została rozpoznana zgodnie z zarzutem podniesionym w skardze kasacyjnej. Zarzut dotyczy naruszenia przez Sąd l instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 ppsa w zw. z art.7, 77§1, i 80 kpa. Dokonując analizy sprawy niniejszej należało dojść do przekonania, że wymienione w skardze kasacyjnej przepisy nie zostały w żaden sposób naruszone. Sąd I instancji dokonał bowiem kontroli działalności administracji publicznej poprzez ocenę zaskarżonej decyzji i zastosował przewidziane w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzygnięcie – uchylając zarówno zaskarżoną decyzję jak również decyzję organu I instancji. W szczególności nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności treści oraz znaczenia prawnego i faktycznego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 ppsa, Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na aktach sprawy, zaś stan faktyczny i prawny sprawy nie budzi wątpliwości i jest bezsporny. Ponadto, trudno postawić Sądowi zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w sytuacji, kiedy to z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd tego przepisu w ogóle nie stosował. Rozstrzygnięcie Sądu zostało bowiem oparte na unormowaniu zawartym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa. Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd przepisów prawa materialnego (art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o transporcie drogowym oraz art. 92 ust.1 tej ustawy i Ip. 1.2.2. pkt 2 i 3 załącznika do tej ustawy), to należy wskazać, że nie są one również uzasadnione. Należy podkreślić, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie kontroli autobusu, obowiązek korzystania z określonych przystanków w danej miejscowości, jak i powinność stosowania się do godziny przyjazdu i odjazdu w odniesieniu do danego przystanku zgodnie z rozkładem jazdy, nie wynikał ani z treści art. 18 ust. 1 i art. 20 powołanej ustawy o transporcie drogowym, ani z zezwolenia nr [...] Marszałka Województwa Ś. z dnia [...] sierpnia 2002r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Obowiązki takie zostały wprowadzone do ustawy o transporcie drogowym dopiero z dniem 21 października 2005r. ustawą z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497). Z tym też dniem do art. 20 powołanej ustawy o transporcie drogowym dodano ust. 1a. Z jego treści wynika, że załącznikiem do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązujący rozkład jazdy. Również, w tej dacie, nastąpiła zmiana art. 87 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, zobowiązująca kierowcę autobusu do okazywania organowi kontroli wypisu zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Do chwili nowelizacji ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tj. do dnia 21 października 2005 r.- dla przyjęcia, że rozkład jazdy stanowi integralną część zezwolenia, konieczne było umieszczenie go w zezwoleniu, bądź też wskazanie w samej treści zezwolenia, że jest ono ważne wraz z rozkładem jazdy, który stanowi załącznik do tego dokumentu. Na rozprawie w dniu 28 grudnia 2008r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu okazał pełen tekst zezwolenia nr [...] Marszałka Województwa Ś. z dnia [...] sierpnia 2002r. ( rewers zezwolenia - materiał dokumentacyjny sprawy tego nie zawierał ), z którego wynikało, że jego treść nie zawiera warunku, iż jest ono ważne z obowiązującym rozkładem jazdy. Dopiero w objaśnieniach przedmiotowego zezwolenia była mowa o tym, że jest ono ważne z obowiązującym rozkładem jazdy. Należy jednakże pamiętać o tym, że objaśnienia nie mają mocy prawnej w sferze praw i obowiązków stron i w związku z tym, nie można czynić stronie zarzutu z powodu niezastosowania się do jego treści. Powyższe oznacza, że zakładanego przez organy skutku nie można osiągnąć poprzez informację umieszczoną jedynie w objaśnieniach, czyli poza zezwoleniem, bez wskazania podstawy prawnej. To z kolei prowadzi do wniosku, że okoliczności faktyczne stanowiące podstawę do nałożenia na skarżącą kar pieniężnych, nie miały w dacie przeprowadzonej kontroli oparcia normatywnego w przepisach, na których oparto zaskarżoną decyzję. Należy zwrócić również uwagę na to, co słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że nakładając karę pieniężną organy administracji publicznej zastosowały wykładnię rozszerzającą przepisu Ip. 1.2.2. pkt 2 załącznika do ustawy transporcie drogowym, sankcjonujący naruszenie warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu autobusu, nie zaś minut. Nie ma uzasadnienia bowiem stosowanie wykładni rozszerzającej przepisu prawa, jeżeli prowadzi to do pogorszenia sytuacji prawnej obywatela lub przedsiębiorcy, a w szczególności, gdy brak byłoby ku temu podstaw przy zastosowaniu gramatycznej wykładni przepisu prawa. Wielokrotnie zdarza się, iż trasa przejazdu odbywa się przez zatłoczone ciągi komunikacyjne miast, szczególnie w godzinach szczytu. W związku z tym, trudno byłoby wymagać od przewoźnika, aby w przypadku zaistnienia sytuacji, o której wyżej mowa, wliczał w ryzyko prowadzonej działalności kary pieniężne płacone za kilkuminutowe opóźnienie w dotarciu na przystanek autobusowy. Z tych też względów, uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ppsa -orzekł jak w sentencji wyroku.