I OSK 1174/20

SENTENCJA Dnia 30 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W., M. J., B. J., M. C., Z.C., M. J., I.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1761/19 w sprawie ze skargi A.W., M. J., B. J., M. C., Z.C., M. J., I.J. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 646/13 oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 22 listopada 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 1761/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a’) – oddalił skargę: A. W., M. J., B.J., M. C., Z.C., M. J., I. J. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 646/13. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. J., B. J., A.W., M.C., Z.C., M.J.i I. J. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w postaci: 1. art. 151 p.p.s.a. - przez błędne jego zastosowanie i oddalenie skargi na niewykonanie wyroku przez Prezydenta [...], a w rezultacie umorzenie postępowania, podczas gdy skarga na niewykonanie wyroku powinna zostać rozpoznana, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. - przez błędne przyjęcie, że wniosek strony o umorzenie postępowania może zastąpić zakończenie postępowania administracyjnego w formie wymaganej przez prawo, tj. decyzję administracyjną - a w konsekwencji oddalenie skargi na bezczynność w sprawie zakończonej wydaniem takiej decyzji (innego rozstrzygnięcia administracyjnego). Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto oświadczyli, że na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekają się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te nie były usprawiedliwione a przede wszystkim nie zostały one sformułowane w sposób formalnie poprawny. W skardze kasacyjnej wskazano, że Sąd Wojewódzki naruszył w sposób istotny: art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że przepisy zarówno art. 151 p.p.s.a., jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mają charakter tylko blankietowy. Innymi słowy, oparcie wyroku na jednym z w/w przepisów jest jedynie efektem wyniku dokonanej przez sąd administracyjnej kontroli działalności administracji publicznej. Dodać też w tym miejscu trzeba, że przepis zawarty w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.– już co do zasady – może mieć zastosowanie tylko w sprawach, w których zostały wniesione skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie organu. Zgodnie bowiem z tym przepisem, sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne (niż uzasadniające wznowienie postępowania) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, co uszło uwagi autora skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok Sądu Wojewódzkiego nie dotyczył ani skargi na decyzję, ani na postanowienie organu a został wydany na skutek skargi: A. W., M. J., B.J., M. C., Z.C., M. J., I. J. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 646/13. Tym ostatnim wyrokiem bowiem Sąd Wojewódzki zobowiązał Prezydenta [...] do wydania orzeczenia w przedmiocie wniosku z dnia 10 stycznia 2012 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w [...], róg [...], ozn. dawnym nr hip. nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Na skutek zaś cofnięcia przez skarżących wniosku o ustalenie odszkodowania (w piśmie które wpłynęło do organu w dniu 29 lutego 2016 r.) Prezydent [...], zgodnie z żądaniem zawartym w tym piśmie, decyzją z dnia 6 maja 2019 r. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania. W zaistniałej zatem sytuacji, rozpoznając skargę na niewykonanie wyżej wspomnianego wyroku Sądu Wojewódzkiego, Sąd ten stwierdził, że wprawdzie niewykonywanie wyroku sądu w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane, ale jednocześnie odwołał się do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2012 r. (sygn. akt I OSK 394/11), w którym stwierdzono, że cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, a co oznacza, że przedmiot postępowania, wskazany we wniosku, przestał istnieć. Z chwilą zatem cofnięcia wniosku odpadł jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obligowało organ do umorzenia postępowania (tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Pogląd ten w pełni podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie. Jednocześnie pragnie również podkreślić, że ocena, czy w przedstawionej wyżej sytuacji wystąpiły przeszkody uniemożliwiające organowi wykonanie wyroku z dnia 22 maja 2014 r., w którym Sąd Wojewódzki zobowiązał Prezydenta [...] do wydania orzeczenia w przedmiocie wniosku z dnia 10 stycznia 2012 r., wymagało jednak oparcia skargi kasacyjnej również na innych, niż w niej przytoczone, podstawach prawnych. Zagadnienia związane z niewykonaniem wyroku regulowane są bowiem w przepisach zawartych w art. 154 p.p.s.a. a które to przepisy w ogóle nie zostały objęte skargą kasacyjną. Oparcie zaś zaskarżenia wyłącznie na art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. było w tym wypadku niewystarczające. W rozpoznawanej sprawie nie było bowiem kwestią sporu, w jaki sposób organ załatwia sprawę w postępowaniu administracyjnym a sporne było, czy w analizowanym przypadku można było uznać za uzasadnione żądania skarżących: wymierzenie organowi grzywny, przyznanie od Prezydenta [...] na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim oraz stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłość organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. W tej sytuacji więc Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie mogła być uznana za skuteczną i - z mocy art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.