II GW 55/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta E. z dnia 29 lipca 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta E. a Burmistrzem Miasta G. w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Burmistrza Miasta G. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. UZASADNIENIE Prezydent Miasta E., reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w E., na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej k.p.a.), pismem z [...] lipca 2020 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta E. a Burmistrzem Miasta G. przez wskazanie, że Burmistrz Miasta G. jest organem właściwym w sprawie potwierdzenia prawa J.P. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że spór o właściwość dotyczy rozpoznania wniosku [...] Szpitala Klinicznego z Polikliniką SPZOZ w [...] Filia w E. z [...] kwietnia 2020 r. o wydanie decyzji uprawniającej J.P. do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na okres 90 dni. J.P. została przyjęta do szpitala w trybie nagłym [...] marca 2020 r. Jej ubezpieczenia zdrowotne wygasło w czasie hospitalizacji ([...] kwietnia 2020 r.). Z uwagi na stan zdrowia J.P. ustalenie adresu miejsca zamieszkania nie jest możliwe (pacjentka jest nieprzytomna). W związku z tym konieczne stało się wystąpienie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo J.P. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych od [...] kwietnia 2020 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w G. pismem z [...] maja 2020 r., powołując się na art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., przekazał wniosek z [...] kwietnia 2020 r. Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w E. według właściwości. Prezydent Miasta E. wyjaśnił, że J.P. w okresie od [...] grudnia 1995 r. do [...] stycznia 1996 r. była zameldowana na pobyt stały w G.. Z dostępnych informacji wynika, że było to ostatnie miejsce jej zamieszkania potwierdzone zameldowaniem na pobyt stały. Z kolei w E. J.P. była zameldowana przez 2 miesiące - od [...] września 1979 r. do [...] listopada 1979 r. Z danych uzyskanych z Powiatowego Urzędu Pracy w G. wynika, że J.P. była zarejestrowana w tym Urzędzie jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku w okresach od [...] lipca 2017 r. do [...] listopada 2018 r. oraz od [...] stycznia 2019 r. do [...] marca 2020 r. Status osoby bezrobotnej utraciła [...] marca 2020 r. z powodu osiągnięcia wieku emerytalnego. Zdaniem Prezydenta Miasta E., w świetle poglądów wyrażanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do przyjęcia, że jest on organem właściwym do załatwienia wspomnianego wniosku. Pobyt J.P. w E. na leczeniu w szpitalu nie może być interpretowany jako zamiar pobytu, szczególnie gdy nie jest on dobrowolny, a pacjentka jest nieprzytomna. Ostatnim miejscem zameldowania i zamieszkania na pobyt stały J.P. było G., a w trakcie udzielania świadczeń w stanie nagłym była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. jako osoba bezrobotna, należało zatem uznać, że była mieszkanką G. i tam podlegała ubezpieczeniu zdrowotnemu. Z tego względu właściwość organu należało ustalić według ostatniego miejsca zamieszkania J.P.. Burmistrz Miasta G. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie jako organu właściwego w sprawie Prezydenta Miasta E.. W uzasadnieniu Burmistrz Miasta G. podniósł, że ostatnim miejscem zameldowania i zamieszkania na pobyt stały J.P. było miasto G., ale obecnie nie posiada ona stałego ani czasowego zameldowania, a organ nie jest w stanie ustalić faktycznego miejsca pobytu J.P.. Od momentu wymeldowania J.P. nie była związana z G.. Z informacji uzyskanej od Naczelnika Wydziału Spraw Świadczeniobiorców Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] lipca 2020 r. wynika, że w Centralnym Wykazie Ubezpieczonych jako adres zameldowania i zamieszkania J.P. figuruje G., natomiast jako adres do korespondencji – E.. Adresy na terenie G., wskazane przez nią przy okazji załatwiania spraw urzędowych, to adres nieistniejący bądź adres hotelu, w którym przebywała przez jedną dobę hotelową w 2017 r. i 2019 r. Co prawda do [...] marca 2020 r. J.P. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. jako bezrobotna bez prawa do zasiłku, jednak nie odbierała korespondencji wysyłanej przez Urząd, a z Urzędem kontaktowała się osobiście lub telefonicznie. Ponadto J.P. nie figuruje ani w ewidencji świadczeniobiorców Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., ani w ewidencji Urzędu Skarbowego jako podatnik. W tej ostatnio wymienionej ewidencji została odnotowana na podstawie złożonych w lutym 2018 r. przez płatników informacji o przychodach z innych źródeł oraz o dochodach i pobranych zaliczkach na podatek dochodowy PIT-11 za 2017 r., w której wskazano adres: [...] E., ul. [...]. Z tego wynika, że J.P. pracowała w E. i wskazywała adres zamieszkania na terenie tego miasta. Zdaniem Burmistrza Miasta G., w sytuacji gdy nie jest możliwe ustalenie faktycznego miejsca zamieszkania J.P., organem właściwym do rozpatrzenia wniosku z [...] kwietnia 2020 r. jest Prezydent Miasta E. jako organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) rozpoznaje spory o właściwości oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego a samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 k.p.a.), natomiast spór kompetencyjny między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 22 grudnia 2008 r. (sygn. akt I OW 98/08, ONSAiWSA 2009, Nr 6, poz. 105) stwierdził, że przez spór kompetencyjny, czy też spór o właściwość należy rozumieć obiektywną sytuację prawną, w jakiej co do zakresu działania organu administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta wskutek podjętych w tym kierunku przewidzianych przez prawo środków. Przy czym spór ten może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Jego rozstrzygnięcie poprzez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest możliwe tylko wówczas, gdy organem właściwym jest jeden z organów pozostających w sporze. W rozpoznawanej sprawie spór, jaki zaistniał między Prezydentem Miasta E. a Burmistrzem Miasta G., jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa J.P. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcie sporu sprowadza się zatem do wskazania organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 581 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach). Zgodnie z powołanym przepisem dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w powołanym przepisie była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienia NSA: z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20; z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II GW 65/17; z 26 września 2017 r., sygn. akt II GW 25/17). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednak kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W takim przypadku nie jest możliwe zastosowanie ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także w zakresie ustalania właściwości organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem, jak już wspomniano, art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Tak więc jeżeli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe na podstawie art. 54 ustawy o świadczeniach, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje na podstawie art. 21 § 1 i 2 k.p.a. (por. m.in. postanowienia NSA: z 19 marca 2019 r., sygn. akt II GW 43/18; z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17). Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w pierwszym rzędzie należało rozważyć możliwość zastosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie potwierdzenia prawa do świadczenia opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Trzeba przy tym mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego, zawartej w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - ewentualnie także z miejscem jego pobytu. W świetle powyższego, w braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, organ właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (por. np. postanowienia NSA: z 19 marca 2019 r., sygn. akt II GW 43/18; z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17; z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 6/17; z 28 września 2017 r., sygn. akt II GW 33/17; z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II GW 36/17). W tym miejscu należy zauważyć, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". Wobec tego przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle powołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanego wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, należy zauważyć, że nie ma podstaw do stwierdzenia, że miejscem zamieszkania J.P. jest E.. Okoliczności przyjęcia do szpitala i stan zdrowia J.P. uniemożliwiający nawiązanie z nią kontaktu nie przemawiają za uznaniem, że jej zamiarem był stały pobyt w E.. Zebrany w spawie materiał pozwolił jedynie na ustalenie ostatniego miejsca zamieszkania, potwierdzonego zameldowaniem na pobyt stały, którym było G.. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., wskazał Burmistrza Miasta G. jako organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa J.P. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.