II OSK 2018/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 215/18 w sprawie ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r. w sprawie ze skargi S. W. (dalej również jako "skarżący") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. (dalej również jako "Wójt") w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w punkcie pierwszym, stwierdził, że Wójt Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, w punkcie drugim, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim, oddalił skargę w pozostałym zakresie, zaś w punkcie czwartym, zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: S. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2014 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie, opisując przebieg postępowania w sprawie i wskazując, że w latach 2012 i 2013 skarżący złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest zasadna. Sąd przypomniał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy wpłynął do organu w dniu [...] października 2013 r. Natomiast organ wystosował wezwanie do uzupełnienia braków wniosku po [...] dniach od jego otrzymania. Wniosek ten nie został złożony na stosownym formularzu stosowanym przy załatwianiu tego typu spraw, a zatem, zdaniem Sądu, braki takie dało się wyłapać szybciej. Dalsze czynności podejmowane w sprawie, tj. sporządzenie analizy, przygotowanie projektu decyzji i zawiadomienie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, cechowała należyta dynamika. Jednakże organ po zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, po prawie miesiącu od dokonania tej czynności, pismem z dnia [...] marca 2014 r. zawiadomił strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. Następnie organ w dniu [...] maja 2014 r., a więc po upływie prawie 2 miesięcy wydał stosowną decyzję. Sąd podkreślił, iż organ od dnia wysłania do stron zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy do dnia wydania decyzji, tj. przez okres prawie 3 miesięcy, nie podejmował żadnych czynności. Ponadto oceniając szybkość działań podejmowanych przez organ Sąd wziął pod uwagę, iż organ po otrzymaniu prawomocnego wyroku zwrócił się dwukrotnie do wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku o ustalenia warunków zabudowy, a otrzymawszy w dniu [...] sierpnia 2015 r. odpowiedź od wnioskodawcy, dopiero w dniu [...] września 2015 r., tj. po upływie prawie miesiąca, zawiesił postępowanie. Badając zasadność złożonej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd miał na uwadze, że przerwy pomiędzy poszczególnymi czynnościami sięgały prawie 3 miesięcy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) uznał, że Wójt dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając przy tym, że wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania uniemożliwiło Sądowi zobowiązanie do wydania aktu w określonym terminie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wójt Gminy T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia przewlekłości postępowania jest dopuszczalne w trybie tego przepisu również po jego zakończeniu i doręczeniu stronom ostatecznych orzeczeń kończących to postępowanie; 2. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału, co doprowadziło do uznania, że przedstawione przez organ administracji dowody i okoliczności towarzyszące prowadzeniu postępowania oraz wydania decyzji administracyjnej noszą znamiona przewlekłości postępowania w rozumieniu powołanego wyżej przepisu; 3. przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postępowanie nie było prowadzone w sposób efektywny, a czynności organu administracji prowadzone były w znacznych odstępach czasu. W pismach składanych po wniesieniu skargi kasacyjnej skarżący w I instancji wnosił o uznanie, że przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy T. postępowania w przedmiotowej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności rozważyć należało zasadność zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia przewlekłości postępowania jest dopuszczalne w trybie tego przepisu również po jego zakończeniu i doręczeniu stronom ostatecznych orzeczeń kończących to postępowanie. Zarzut ten nie jest zasadny, bowiem w niniejszej sprawie postępowanie, które – w opinii Sądu Wojewódzkiego i skarżącego w I instancji – prowadzone było przewlekle, nie zostało zakończone przed wniesieniem skargi przez S. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zainicjowane wnioskiem S. W. złożonym w dniu [...] października 2012 r. zostało co prawda zakończone wydaniem przez Wójta Gminy T. decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2014 r., jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu obie te decyzje uchylił prawomocnym wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1352/14. Wójt Gminy T. zawiesił następnie przedmiotowe postępowanie postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., utrzymanym w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 marca 2017 r., IV SA/Po 806/16, oddalił skargę H. W. na to postanowienie. Stwierdzając, że wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania uniemożliwiło Sądowi zobowiązanie do wydania aktu w określonym terminie, Sąd I instancji potwierdził, że przedmiotowe postępowanie nie zostało zakończone, a skarżący kasacyjnie organ nie zakwestionował tego ustalenia. Skoro zatem przedmiotowe postępowanie nie zostało zakończone ostatecznym rozstrzygnięciem przed wniesieniem skargi do Sądu I instancji, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a. Nie są też trafne zarzuty naruszenia art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. Sąd I instancji należycie wykazał przyczyny uzasadniające przyjęcie, że Wójt prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób przewlekły. Wskazane przez Sąd I instancji czynności organu administracji prowadzone były bowiem w znacznych odstępach czasu, które nie były usprawiedliwione okolicznościami sprawy, co sprawiało, że postępowanie było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do pism składanych przez skarżącego w I instancji po wniesieniu skargi kasacyjnej zaznaczyć trzeba, że podnoszona w nich argumentacja podlegałaby rozważeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyby została zawarta w skardze kasacyjnej. Skoro jednak skarżący w I instancji nie złożył skargi kasacyjnej, a więc nie zakwestionował wyroku Sądu I instancji w sposób przewidziany przez obowiązujące prawo, to argumentacja ta pozostała poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Strona, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie 14 dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.