I SAB/Wr 195/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz, sędzia WSA Marta Semiczek, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi: L.D. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej, w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości: 2.000,00 zł (dwa tysiące złotych), V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi L.D. (dalej: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z akt sprawy [...] lutego 2018 r. Strona złożyła wniosek do Wojewody w ww. zakresie. W dniu 6 marca 2019 r. Organ utworzył pismo do Policji, SG, ABW z zapytaniem, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa Państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz pismo z przewidywanym terminem zakończenia postępowania wyznaczonym na 6 czerwca 2019 r., informacją o możliwości otrzymania stempla w paszporcie oraz wezwaniem o dostarczenie do organu: oryginału informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy, standardowej umowy zlecenia na cały okres wykonywania zlecenia, dokumentu potwierdzającego zapewnienie miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, skorygowanego wniosku. W dniu 9 kwietnia 2019 r. do Organu wpływa pismo Policji, że z baz danych nie wynika by pobyt Strony stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, a 11 czerwca 2019 r. (data wpływu do Organu) Strona uzupełnia braki wniosku przedkładając: oryginał informacji starosty, umowy zlecenia za cały okres, dokument potwierdzający zapewnione miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, korektę wniosku. Pismem z [...] maja 2020 r. Strona wniosła ponaglenie na bezczynność Organu (wpływ [...].05.2020 r.) w przedmiocie wniosku, natomiast pismem z [...] lipca 2020 r. wniosła skargę na bezczynność Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (data wpływu do Organu skargi – [...].07.2020 r.). W dniu 23 lipca 2020 r. Organ tworzy pisma: 1. informujące o przesunięciu terminu zakończenia postępowania na 23.10.2020 r. z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o: aktualne dokumenty dot. zagwarantowania zamieszkania na terytorium Polski, ewentualnie dołączenie nowego zał. nr 1, albowiem z dotychczasowego wynika zamiar zatrudnienia Strony jedynie do 1 marca 2021 r. 2. pismo przekazujące ponaglenie Strony do Urzędu do Spraw Cudzoziemców z oceną, iż ponaglenie jest zasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyartykułowano zarzuty o naruszeniu art. 8, art. 9, art. 10 § 1 art. 12 § 1, art. 35 § 3, art. 36 § 1, art. 37 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej jako k.p.a, przez bezczynność organu w załatwieniu sprawy w postępowaniu. Na podstawie sformułowanych w skardze zarzutów zawarto w niej wnioski o: 1) stwierdzenie bezczynności w sprawie; 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznanie od Organu na rzecz Strony sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł; 5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 6) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu. Organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie podjął żadnej czynności w sprawie. Od złożenia wniosku do dnia wniesienia skargi upłynęło ponad 29 miesięcy, a postępowanie nie zostało zakończone. Organ nie zawiadomił Strony o niezałatwieniu sprawy w terminie. Zdaniem Skarżącego tak długie oczekiwanie na decyzję administracyjną podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i trudno je pogodzić z regułami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawa. Organ jest rażąco bezczynny, stąd też Strona wnosi o przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł tytułem rekompensaty za rażące naruszenie przepisów i liczne uciążliwości. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników Organu nie wynika ze złej woli, lecz trudnościami związanymi z zapewnieniem obsady kadrowej i dużą ilością wniosków. Organ nie znajduje podstaw dla zasądzenia na rzecz Strony sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. ) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Na przytoczonej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Następnie należy zwrócić uwagę, że bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Natomiast w myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika, że złożony [...] lutego 2018 r. przez Stronę wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę nie został załatwiony we właściwym terminie. Analiza akt potwierdza, że Wojewoda przez okres od wpłynięcia wniosku w lutym 2018 r. do marca 2019 r. nie podejmował żadnych czynności. Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że pierwszą czynność w sprawie z tego wniosku Organ zrealizował dopiero w marcu 2019 r., a zatem ponad rok po złożeniu wniosku, zwracając się o udzielenie informacji do Policji, SG, ABW oraz tworząc pismo do Strony z przewidywanym terminem zakończenia postępowania wyznaczonym na 6 czerwca 2019 r., informacją o możliwości otrzymania stempla w paszporcie oraz o uzupełnienie wniosku. Następnie do czasu złożenia skargi do Sądu (14.07.2020 r. data wpływu do Organu), pomimo odpowiedzi Policji, która wpłynęła do Organu w kwietniu 2019 r. oraz uzupełnienia wniosku przez Stronę w czerwcu 2019 r. Wojewoda nie podjął żadnych innych czynności, jak również nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Organ kolejną czynność podjął dopiero 23 lipca 2020 r., kiedy to przekazał ponaglenie Strony do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców oraz utworzył pismo do Strony wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy na 23 października 2020 r. a także sformułował wezwanie do uzupełnienia dokumentów. Zdaniem Sądu, niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad roku od jego złożenia (naruszając wielokrotnie terminy określone w art. 35 K.p.a.). A następną czynność organ podejmuje po kolejnych 16 miesiącach i to w wyniku wniesienia przez Stronę skargi do Sądu. Powyższe wskazuje, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, zaistniała bezczynność Organu, stanowiąc naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a.. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, wielokrotnie maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające tę bezczynność Organu. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Zauważyć należy, że skarga na bezczynność wpłynęła do Organu [...] lipca 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego bezczynnością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że stwierdzona w rozpoznawanej sprawie bezczynność wynikała wyłącznie z bierności Organu. O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności świadczą w szczególności: milczenie Organu po otrzymaniu wniosku Strony i okres owego milczenia oraz zainteresowanie się sprawą przez Organ w istocie dopiero po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Sytuacja, w której Strona czeka tak długo – bo od lutego 2018 r. - na rozstrzygnięcie Organu, który ignoruje zupełnie istnienie prawem przewidzianych terminów i jest przymuszany skargą Strony do Sądu, by podjąć się procedowania w sprawie Skarżącego, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie Organu podważa, bowiem zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku). Na wniosek Strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na terytorium obcego państwa. Zasądzona suma pieniężna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim ma wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł byłoby w realiach sprawy zbyt wygórowane (czego konsekwencją jest pkt IV wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku.