II SA/Gl 1009/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za usługi wodne oddala skargę. UZASADNIENIE W dniu [...] r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Z. na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm. – dalej p.w.) ustaliło, w formie informacji rocznej, "A.", za okres do 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 25 zł za pobór wód podziemnych ze studni S-1 w K. Strona złożyła reklamację odnoszącą się do ustalonej opłaty stałej za usługi wodne. Podano, że przedmiotowa studnia zlokalizowana jest na działce stanowiącej własność "A.", zabudowanej budynkiem mieszkalnym, stanowiącym lokal służbowy (leśniczówka) pracownika "A.". Służy ona wyłącznie do zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego leśniczego zamieszkującego tam wraz z rodziną, a więc do zwykłego korzystania z wód. Pomimo posiadanego pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód, korzystanie ze studni S-1 nie wykracza poza zakres powszechnego i zwykłego korzystania z wód. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Z. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 p.w., ustalił "A.", za okres do 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 25 zł za pobór wód podziemnych ze studni S-1 w K. W uzasadnieniu podano m. in., że opłata została ustalona zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. Skargę na powyższą decyzję wniosło "A.". Zarzucono: I. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 6, art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych odnośnie dobowego poboru wody oraz sposobu korzystania z wody podziemnej pobieranej ze studni S-1 w K. pod kątem zbadania, czy nie dochodzi do zwykłego korzystania z wody, o którym mowa w art. 33 ust. 4 pkt 1 p.w.; 2) art. 7a k.p.a., poprzez zaniechanie zastosowania tego przepisu przejawiające się brakiem rozstrzygania wątpliwości co do znaczenia pojęcia "zwykłego korzystania z wody" na korzyść strony skarżącej; II. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 33 w zw. z art. 35 ust. 1 p.w., poprzez ich niezastosowanie, przejawiające się w założeniu, że z uwagi na posiadanie pozwolenia wodnoprawnego zwykłe korzystanie z wody nie może dotyczyć podmiotu instytucjonalnego, jakim jest "A." reprezentujące Skarb Państwa, bez szczegółowego odniesienia się do faktycznego sposobu korzystania z wody podziemnej, podczas gdy zachodzą uzasadnione przesłanki do uznania, iż w przedmiotowej sprawie odbywa się zwykłe korzystanie z wody, o którym mowa w art. 33 ust. 4 pkt 1 p.w.; 2) art. 298 pkt 1 w zw. z art. 271 ust. 5a p.w., poprzez błędne zastosowanie tych przepisów polegające na uznaniu, że sam fakt posiadania przez "A." pozwolenia wodnoprawnego stanowi warunek wystarczający do ziszczenia się przesłanek określenia opłaty stałej. Z uwagi na przywołane wyżej zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania oraz zasądzenie od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Z. na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi, poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. W świetle art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w. usługi wodne obejmują m. in. pobór wód podziemnych. Zgodnie z art. 271 ust. 1 pkt 1 p.w. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. W świetle ust. 2 tego przepisu wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Także § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502) wskazuje, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, opiera się na treści pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego i określonym tam maksymalnym poborze wód. Opłata stała stanowi ustalany abstrakcyjnie, według określonego wzoru, ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Opłata ta naliczana jest niejako ryczałtowo, w taki sam sposób w stosunku do wszystkich podmiotów korzystających z określonych usług wodnych, a jej wysokość jest zróżnicowana w zależności od treści pozwolenia wodnoprawnego. Strona skarżąca przyznaje, że takie posiada; zostało ono także zdeponowane w aktach postępowania. Wydano je już na gruncie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne. W przypadku opłaty stałej ustawodawca nie przewidział możliwości pomiaru faktycznej ilości wód pobieranych w ramach zwykłego bądź innego korzystania z wód. Każdorazowo ma być to ilość maksymalna określona we właściwym pozwoleniu. Jednocześnie Sąd nie weryfikuje tu zasadności wydania i prawidłowości pozwolenia wodnoprawnego, które pozostaje w obrocie prawnym. Jest to zatem inna sytuacja, niż będąca przedmiotem rozpoznania w sprawie zakończonej wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 9 października 2019 r., sygn. II SA/Rz 950/19 (przywołanym w skardze), gdzie to Sąd stwierdził, że "Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala na weryfikację, czy obowiązek ponoszenia odpłatności został prawidłowo nałożony wobec niewyjaśnienia, czy i jakie pozwolenie wodnoprawne powinien mieć skarżący, na podstawie jakich urządzeń pomiarowych dokonano stwierdzenia ilości pobranej wody podziemnej." Nie zaszły tu wątpliwości co do treści normy prawnej, które wymagałyby zastosowania art. 7a k.p.a. Nie doszło zatem do naruszenia art. 6, 7, 7a, 77 §1, 80, 107 §1 i 3 k.p.a., art. 33 w zw. z art. 35 ust.1 p.w., art. 298 pkt 1 w zw. z art. 271 ust. 5a p.w., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.