II SA/Gl 1624/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi L.W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Prezydent Miasta G. decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) odmówił G. Z. i A. Z. (dalej jako inwestorzy) zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dwóch budynków gospodarczych na terenie nieruchomości oznaczonej jako działki 1 i 2 (obręb B.) w rejonie ul. [...] w G. – w granicy z działkami 3, 4, 5, 6 (obręb B.). W uzasadnieniu decyzji przybliżono wpierw wniosek złożony przez inwestorów jak również przywołano przepisy prawa normujące zagadnienie występowania o pozwolenie na budowę. Wymieniono brakujące elementy wniosku i podkreślono, że inwestorzy byli zobowiązani je uzupełnić. Przybliżono stanowisko L. W. (dalej jako strona lub skarżący), który przedstawił własne stanowisko w sprawie i który kwestionował lokalizację przedmiotowej inwestycji. W dalszej części uzasadnienia przybliżono uzupełnienie wniosku dokonane przez inwestorów i podkreślono, że nie zostały usunięte wszystkie zgłaszane zastrzeżenia i podkreślono, że z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika możliwość lokalizacji budynków w granicy z sąsiednią nieruchomością. Ponadto wskazano na inne wady złożonego projektu, a w szczególności odnoszące się do zasad zagospodarowania terenu. Z powyższą decyzją nie zgodzili się inwestorzy, którzy wnieśli odwołanie do Wojewody Śląskiego. W odwołaniu tym wystąpili o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji określonej we wniosku z 4 listopada 2020 r. Wojewoda Śląski decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla inwestorów pozwolenia na budowę dwóch budynków gospodarczych na działkach 1 i 2 (obręb B.) w rejonie ul. [...] w G. W decyzji tej określone zostały warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych oraz nadzoru na budowie. W rozstrzygnięciu tym wskazano obszar oddziaływania obejmujący wskazane działki jak również działki sąsiednie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołano przepisy leżące u podstaw wydawanej decyzji. W dalszej kolejności przybliżono postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak również odniesiono się do argumentacji prezentowanej przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że projektowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami § 12 ust. 4 pkt. 3 rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu tym odniesiono się do kwestii zacieniania i podkreślono fakt, że z uwagi na brak zabudowy sąsiednich nieruchomości nie można badać zacienienia. Podkreślono także, że z uwagi na wysokość projektowanych budynków problematyka zacieniania nie występuje. W końcowej części uzasadnienia odniesiono się do zagrożenia przeciwpożarowego i podkreślono, że z uwagi na projektowaną ścianę takie zagrożenie nie występuje. W konkluzji uznano, że brak jest przesłanek dla nie wydania dla inwestorów pozytywnej decyzji. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej podkreślono, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z postanowieniami § 12 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia wykonawczego oraz postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego skoro na przedmiotowym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to tym samym w sprawie tej nie ma zastosowania § 12 ust. 4 pkt. 3 rozporządzenia wykonawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 przywoływanej ustawy, tejże kontroli legalności Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami, wnioskami i powołaną podstawą prawną. Na wstępie niniejszych rozważań należy odnieść się do stanu normatywnego obowiązującego w omawianej spawie. Jak wynika z akt administracyjnych załączonych do wniesionej skargi na terenie objętym pozwoleniem na budowę obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w G. z [...] r. nr [...] (Dz. Urz. woj. Śląskiego z [...] r. poz. [...]). Podkreślić należy, że w planie tym brak jest jakichkolwiek odniesień do możliwości budowania w granicy lub też w odległości mniejszej od granicy niż wynika to z postanowień ustawy. W świetle takiego stwierdzenia odwołać należy się do postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Stosownie do postanowień § 12 ust. 3 tego rozporządzenia dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei zgodnie z ust. 4 tego paragrafu w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się: budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej; nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi; budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. Przedstawiony powyżej stan normatywny wymaga stosownej analizy, ponieważ w tym zakresie organy administracji wypowiadające się w swoich rozstrzygnięciach zajęły odmienne stanowiska. Przed przystąpieniem do sygnalizowanej analizy stanu normatywnego wypada przywołać tezę uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt II OPS 3/16 (publikowana w CBOSA) "w przypadku gdy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczono sytuowanie budynku w zabudowie jednorodzinnej, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, bezpośrednio przy tej granicy, konieczne jest spełnienie warunków określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422)", a także dalszą część tej uchwały, w której wskazuje się że "za takim stanowiskiem przemawia także to, że jeżeli odstępstwo od warunków określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku budynku, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia, jest dopuszczalne wówczas, gdy wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz odnosi się to także do budynków w zabudowie jednorodzinnej, to warunki określone w § 12 ust. 3 rozporządzenia nigdy nie miałyby zastosowania, w sytuacji gdyby przyjąć, że przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia stanowi jedyną, samodzielną i wystarczającą podstawę sytuowania takiego budynku i wyłącza stosowanie § 12 ust. 3 rozporządzenia". Podkreślić należy, że uchwała ta podjęta została przed nowelizacją przedmiotowego rozporządzenia i nadania wskazanemu przepisowi nowej treści. Z kolei w wyroku WSA w Poznaniu z 19 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 12/19 (publikowany w CBOSA) wskazuje się, że regulacja zawarta w § 12 ust. 4 pkt 3 wyżej wymienionego rozporządzenia dotyczy dopuszczalności sytuowania budynku gospodarczego lub garażu bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 ścianą bez okien i drzwi, w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, lecz jedynie wówczas, gdy dla danego terenu (działki) nie obowiązuje plan miejscowy. Argumentacja zaprezentowana powyżej wymaga dopowiedzenia, otóż w polu widzenia należy mieć to, że status prawny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rozporządzenia jest identyczny, ponieważ oba akty normatywne są aktami wykonawczymi do ustawy i są przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to, że akt prawa miejscowego jako normujący sytuację prawną obowiązującą na danym określonym terenie, a zatem jako przepis o charakterze szczególnym, musi posiadać silniejsza pozycję niż inny akt normatywny będący aktem wykonawczym do ustawy o charakterze generalnym, a zatem w tym zakresie zastosowanie będzie miała zasada, że przepis szczególny posiada pierwszeństwo przed przepisem ogólny. W konsekwencji można uznać, że unormowania przewidziane § 12 ust. 4 pkt. 3 przywoływanego rozporządzenia będą miały zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie dopuszczał taką możliwość. Brak zamieszczenia stosownej regulacji w przywoływanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy interpretować jako brak dopuszczenia skorzystania z możliwości przewidzianej wskazanym przepisem rozporządzenia. Za takim ujęciem przemawia fakt, że w § 12 przedmiotowego rozporządzenia mówi się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje taką możliwość (ust. 2), albo "uwzględniając przepisy odrębne", a zatem między innymi postanowienia przywoływanego planu (ust. 4). W skardze do tutejszego Sądu podniesiono zarzut, że skoro na przedmiotowym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to tym samym w sprawie tej nie ma zastosowania przywoływany powyżej § 12 ust. 4 pkt. 3 rozporządzenia wykonawczego. Przeprowadzona powyżej analiza pozwala stwierdzić, że tak sformułowany zarzut jest zasadnie postawiony, ponieważ faktycznie w przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczalne są odstępstwa od wymogów wynikających z postanowień tego planu jedynie wówczas, gdy będą one w nim przewidziane. Stanowisko takie wynika zatem zarówno z przeprowadzonej analizy jak również znajduje umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Powyższe uchybienie wyczerpuje przesłankę uwzględnienia wniesionej skargi przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Na marginesie przeprowadzonych rozważań dostrzec należy jeszcze jedną kwestię o charakterze ubocznym, która również ma znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Organ odwoławczy trafnie w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że inwestorzy wystąpili o budowę dwóch budynków spełniających wymogi formalne przewidziane treścią § 12 ust. 4 pkt. 3 przywoływanego powyżej rozporządzenia, albowiem są one od siebie oddalone o 50 cm. Równocześnie, w ocenie Sądu wskazanemu organowi umknęła istotna rzecz, otóż taka lokalizacja wskazanych budynków stanowi przykład obejścia prawa i zastosowania go w sposób sprzeczny z wartościami, które legły u podstaw wprowadzenia takiej regulacji. Przyjęcie interpretacji przedstawionej przez organ odwoławczy powoduje, że w granicy nieruchomości postawione są dwa budynki, które w łącznej długości przekraczają dopuszczalną w rozporządzeniu długość, sygnalizowana odległość między nimi ma charakter symboliczny i w niczym nie poprawia sytuacji właściciela nieruchomości graniczącego z tymi budynkami. Dostrzeżona tu ułomność zaskarżonej decyzji posiada charakter subsydiarny względem głównego powodu uwzględnienia wniesionej skargi, jednakże nie może być całkowicie pomijana. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ wyższego stopnia podejmie stosowne rozstrzygnięcie uwzględniające interpretację norm prawnych zawartą w niniejszym orzeczeniu. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do postanowień art. 210 w związku z art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i "c" wyżej wymienionej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję.