II OSK 1742/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2501/19 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2501/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2019 r. znak: DON.7100.170.2019.AGP w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej GINB) utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z 10 lipca 2019 r., którą udzielono [...] pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej drogi krajowej nr [...] na odcinku od km 605+130 do km 607+652 oraz od km 607+984 do km 608+104, jednakże pod warunkiem wykonania m.in.: (1) balustrad U-11a o wysokości minimum 1,2 m w miejscu obecnie wykonanych ogrodzeń U-12a o wysokości 1,1m, przy zachowaniu wymaganej skrajni drogi, wzdłuż ciągów pieszo-rowerowych od strony pasa dla ruchu rowerowego na wskazanych w tej decyzji dwunastu odcinkach drogi, (2) balustrad U-11a o wysokości minimum 1,1 m w miejscu obecnie wykonanych ogrodzeń U-12a o wysokości 1,1 m, przy zachowaniu wymaganej skrajni drogi, wzdłuż ciągów pieszo-rowerowych od strony pasa dla ruchu pieszego na wskazanych w tej decyzji dwóch odcinkach drogi. Podstawę materialnoprawną ww. decyzji [...] WINB stanowił art. 59 ust 1 i 2 w związku z art. 55 ust 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.). Decyzja oparta została na ustaleniach faktycznych poczynionych podczas obowiązkowej kontroli obiektu objętej wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, przeprowadzonej w dniu 14 marca 2019 r. w oparciu o art. 59a ustawy Prawo budowlane. Zastrzeżenia organów nadzoru budowlanego budziła zgodność przyjętych w pozwoleniu na budowę i zastosowanych rozwiązań w zakresie elementów bezpieczeństwa ruchu drogowego w kontekście przepisów zawartych w pkt 5.1., 5.2. i 5.4 załącznika nr 4 "Szczegółowe warunki techniczne dla urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunki ich umieszczania na drogach" do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2003 r., nr 220, poz. 2181 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem). Ustalenie, że powierzchnia, po której odbywa się ruch pieszych lub rowerzystów na wskazanych kilometrażach, położona jest powyżej 0,5 m od poziomu terenu, skutkowało przyjęciem przez organy, że w miejscach tych powinny zostać zamontowane balustrady U-11a zabezpieczające przed upadkiem z wysokości, a nie ogrodzenia typu U-12a. Niemniej jednak, Sąd I instancji rozpoznając sprawę uznał za konieczne podkreślenie, że obowiązkowa kontrola obiektu. potwierdziła jego wykonanie zgodnie decyzją Wojewody [...] z dnia 9 stycznia 2018 r., nr 1/18, zezwalającą na realizację ww. inwestycji drogowej. Niesporne jest bowiem, że zatwierdzony decyzją Wojewody [...] projekt budowlany przewidywał zastosowanie (w miejscach wskazywanych obecnie przez organy nadzoru budowlanego), zastosowanie ogrodzeń U-12a. Decyzja ta – wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1496) – jest ostateczna. Sąd argumentował, że obowiązkowa kontrola, o której mowa w art. 59a ustawy Prawo budowlane, ma na celu stwierdzenie prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Jednocześnie udzielenie pozwolenia na użytkowanie wieńczy cały proces inwestycyjny, którego celem jest zweryfikowanie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem zaprojektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na wstępnym etapie inwestycji. Dlatego rozpatrując wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie organ musi odnosić się do pozwolenia na budowę i zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Skutkiem obowiązywania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest bowiem rozstrzygnięcie kwestii zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z warunkami określonymi w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, powyższe oznacza, że jedynie naruszenie wymogów związanych z przeprowadzeniem obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego, względnie niespełnienie przez inwestora wymagań formalnych, określonych w art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego, a dotyczących dokumentów dołączanych do wniosku o udzielenie takiego pozwolenia, może stanowić przesłankę odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Sąd I instancji stwierdził że o ile inwestor wykonał roboty budowlane zgodnie z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę oraz w okresie jego ważności, nie można zarzucić inwestorowi realizacji tych robót niezgodnie z przepisami. Zdaniem Sądu nie znajduje oparcia w przepisach ustawy Prawo budowlane uzależnianie przez organ udzielenia pozwolenia na użytkowanie od wykonania w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych, których realizacja byłaby wprost sprzeczna z zatwierdzonym ostateczną decyzją projektem budowlanym. Podkreślił przy tym, że organ wydający pozwolenie na użytkowanie nie bada prawidłowości projektu budowlanego, organ nadzoru ma tylko stwierdzić, czy obiekt wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem i czy nadaje się do użytkowania. Wynika to z tego, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę weszła do obrotu prawnego, a więc jest wiążąca i podlega wykonaniu, a decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest finalnym etapem kończącym proces budowlany. Ewentualne nieprawidłowości projektu, czy wady decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogą być już badane w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 11 k.p.a. przez niezasadne przyjęcie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył powyższe przepisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie tj.: a) art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego będącego wynikiem niezasadnego uznania, że organ nadzoru budowlanego udzielając pozwolenia na użytkowanie, w przypadku stwierdzenia niezgodności inwestycji z przepisami, nie może uzależnić użytkowania obiektu budowlanego od wykonania w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych, b) art. 57 ust 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawa budowlanego polegające na niezasadnym przyjęciu, że przepis ten nie może stanowić wystarczającej podstawy do kwestionowania zgodności z przepisami prawa zrealizowanego obiektu budowlanego, w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rację ma skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie wykazał dlaczego naruszenie przez organ art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, tym niemniej pomimo tego uchybienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, z uwagi na stwierdzone w nim naruszenie przepisów prawa materialnego. Należy jednak zauważyć, że z zasady wyrażonej w przepisie art. 8 § 1 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Koniecznym warunkiem uznania postępowania za prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej jest kierowanie się przez organy administracji publicznej zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zatem jeżeli strona postępowania podnosi, że w stosunku do innego odcinka tej samej drogi, gdzie zastosowano takie same balustrady, organ nie zgłaszał zastrzeżeń, zasadnym było wyjaśnienie tej okoliczności. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, stwierdzić należy, że zgodnie z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym. W niniejszej sprawie taka zgodność istnieje, co potwierdził sam organ w protokole z przeprowadzonej kontroli. Wynika z tego, że WINB przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie dokonał odpowiednich sprawdzeń podczas obowiązkowej kontroli, co odpowiada treści art. 59a Prawa budowlanego i nie stwierdził niezgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym, a w związku z tym stosując art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, nie mógł nałożyć na stronę obowiązku wykonania robót budowlanych, w zakresie, który został objęty zatwierdzonym projektem budowlanym. Ponadto w przypadku postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie jego istotą jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to, bowiem końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co założono na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, iż proces budowlany został zakończony (por. wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 660/09 oraz z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 492/11). Z powyższego wywodu wynika również, że wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie nie może odbywać się przez pryzmat wymagań określonych na etapie udzielania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego) i w konsekwencji poprzez badanie przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań w zakresie ich zgodności z przepisami, w tym przepisami technicznymi. Powołany przepis nie ma bowiem zastosowania w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a tym samym zawarte w nim wymagania nie mogą stanowić podstawy podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięć. Jest to przepis skierowany do organu architektoniczno-budowlanego, który wskazuje co ten organ powinien sprawdzić przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W zakresie określonych czynności kontrolnych w trakcie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, podstawą prawną działania organu nadzoru budowlanego jest wskazany wyżej art. 59a ustawy Prawo budowlane. Działania organu nadzoru budowlanego w tym zakresie nie są dowolne, a cel i zakres kontroli nie może być interpretowany rozszerzająco (por. Z. Niewiadomski (w:) Prawo budowlane, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 6. wydanie, C.H.BECK, Warszawa 2015, s. 605-607). Niewłaściwie skarżący kasacyjnie wykłada również treść art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego, który wprawdzie daje organowi nadzoru budowlanego możliwość uzależnienia udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu od wykonania w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych, tym niemniej nie mogą to być roboty budowlane, które dotyczą rozwiązań projektowych przyjętych w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Można zatem sformułować tezę, że art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczy uzależnienia użytkowania obiektu budowlanego od wykonania robót budowlanych, które nie były przewidziane w projekcie, a których wykonanie okazało się konieczne dla zgodnego z prawem użytkowania obiektu budowlanego, dopiero po złożeniu wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego. Takie rozumienie robót budowlanych, o których mowa w art. 59 ust. 2 pozostaje w zgodzie z pierwszą częścią tego przepisu, która zezwala właściwemu organowi na uzależnienie użytkowania obiektu budowlanego od spełnienia innych, bliżej nieokreślonych warunków użytkowania (por. Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, opublikowano: WK 2016). Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że art. 57 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakładający na inwestora obowiązek przedłożenia wraz z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, daje jednocześnie organowi możliwość w ramach kontroli tego oświadczenia, nakazania inwestorowi wykonania robót budowlanych prowadzących do zmiany zatwierdzonego projektu budowlanego, a do tego w istocie zmierza nałożenie obowiązku wykonania w miejsce zaprojektowanych i wykonanych już balustrad U-12a, nowych balustrad U-11a, wyższych o 10 cm. Powołany przepis art. 57 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie daje podstaw do zmiany projektu budowlanego i nie może stanowić podstawy do nakładania na inwestora nowych obowiązków, niezgodnych z zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ wydający pozwolenie na użytkowanie nie bada bowiem ponownie prawidłowości projektu budowlanego, organ nadzoru ma tylko stwierdzić, czy obiekt wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem i czy nadaje się do użytkowania. Wynika to z tego, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę weszła do obrotu prawnego, a więc jest wiążąca i podlega wykonaniu, a decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest finalnym etapem kończącym proces budowlany. Ewentualne nieprawidłowości projektu, czy wady decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mogą być już badane w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Takie uchybienia mogą być badane tylko w postępowaniu o pozwolenie na budowę, które jest odrębnym postępowaniem w znaczeniu procesowym i regulowane odrębnymi przepisami (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 913/15, LEX nr 2248139 ). Należy zauważyć, że proces wykonywania robót budowlanych z reguły jest długotrwały, a w związku z tym po wydaniu pozwolenia na budowę mogą zaistnieć różne okoliczności niezależne od inwestora (np. zmiana stanu prawnego), które nie powinny stanowić przeszkody do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jeżeli obiekt budowlany został zrealizowany zgodnie z zatwierdzonym wcześniej projektem budowlanym. Stąd na etapie udzielania pozwolenia na użytkowanie wymóg zbadania zrealizowanej inwestycji pod kątem zgodności z pozwoleniem na budowę. Jeżeli w tym zakresie organy nadzoru budowlanego nie dopatrzyły się niezgodności, a i skarżący kasacyjnie nie wykazał istnienia takich rozbieżności, to prawidłowe jest stanowisko Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie powinna zawierać obowiązku wykonania robót budowlanych w zakresie objętym zatwierdzonym projektem budowlanym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. ----------------------- 7