I SA/Wa 633/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 16 grudnia 2021 r. nr DSZ-V.5321.1.950.2021.AC w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę. UZASADNIENIE Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej również jako Minister) decyzją z 16 grudnia 2021 r., nr DZS-V.5321.1.950.2021.AC utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 25 sierpnia 2021 r., nr WP-XV.9951.3.14985.2020. Decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Ostateczną decyzją z dnia 18 listopada 2020 r. nr WP-XV.9950.3.009310.2020 Wojewoda Małopolski w pkt II decyzji odmówił B. K. prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci: D. K., P. K., G. K. oraz N. K. w okresie od 1 marca 2013 r. do 16 czerwca 2013 r. oraz dodatku od zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dzieci: D. K. oraz P. K. Jednocześnie Wojewoda Małopolski odmówił prawa do zasiłku rodzinnego w wysokości dodatku dyferencyjnego na dzieci: D. K., P. K. G. K. oraz N. K. w okresie od 18 czerwca 2013 r. do 31 października 2013 r. Decyzją z dnia 25 sierpnia 2021 r. Wojewoda Małopolski uznał, że świadczenie rodzinne w kwocie 1110 zł pobrane przez B. K. za okres od 1 marca 2013 r. do 30 kwietnia 2013 r. jest świadczeniem nienależnie pobranymi i zobowiązał do zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń do dnia spłaty. Minister zauważył także, że powyższe świadczenia zostało skarżącej przyznane decyzją Wójta Gminy S. z dnia 9 listopada 2012 r., która uchylona została następnie decyzją ww. organu z dnia 7 kwietnia 2014 r. w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego Odwołanie od ww. decyzji decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 25 sierpnia 2021 r. złożyła B. K. Minister, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 16 grudnia 2021 r., nr DZS-V.5321.1.950.2021.AC utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Przytaczając treść przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wskazał, że organ I instancji prawidłowo wskazał, że w związku z odmową przyznania skarżącej prawa do świadczeń rodzinnych za okres od 1 marca 2013 r. do 31 października 2013 r. należy uznać, iż świadczenia rodzinne wypłacone za okres od 1 marca 2013 r. do 30 kwietnia 2013 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi i należy zobowiązać skarżącą do ich zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczony mi od pierwszego dnia miesiąca, następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Minister zaznaczył przy tym, że zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Zastosowanie powyższych ulg odbywa się na wniosek osoby zobowiązanej i pozostaje do uznania organu. Reasumując, Minister w zaskarżonej decyzji uznał, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa i jest prawidłowa. Na powyższą decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. K. nie zgadzając się z zaskarżonym rozstrzygnięciem. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie następujących przepisów: 1) postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.) zw. z art. 65 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku przekazania przez Ministra Rodziny i Polityki Społecznej zawartego w moim odwołaniu od decyzji Wojewody z 11 września 2021 r. podania (wniosku) o uchylenie lub zmianę wysokości naliczonych odsetek do organu właściwego dla rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tego wniosku w zaskarżonej Decyzji poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji; b) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wskutek prowadzenia i zakończenia przez Ministra Rodziny i Polityki Społecznej postępowania co do sprawy administracyjnej, wszczętej z urzędu, na podstawie innych przepisów prawa materialnego i z badaniem innych przesłanek, niż uczynił to organ I instancji; c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie mojego słusznego interesu, nakładając na mnie obowiązek zwrotu pobranych świadczeń na czwórkę dzieci po upływie 8 lat od ich pobrania wraz z wysokimi odsetkami za opóźnienie, podczas gdy świadczenia te zostały w całości przeznaczone na utrzymanie dzieci, a organy administracyjne już w 2013 r. wiedziały o tym, że mój mąż podjął pracę w [...]; d) art. 8 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w sposób, który nie pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wobec wydania decyzji na odmiennych podstawach prawnych (przesłankach rozstrzygnięcia) mimo istnienia tożsamych stanów faktycznych i prawnych sprawy; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 118 k.c. w zw. z art. 120 § 1 k.c. w zw. z art. 30 ust. 2b u.ś.r. w zw. z art. 30 ust. 8 u.ś.r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie a przez to obciążenie mnie obowiązkiem zapłaty odsetek ustawowych za opóźnienie, pomimo że ulegają one przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia wymagalności należności głównej, przez co należy rozumieć datę, od której w najwcześniejszym możliwym terminie możliwe było zażądanie zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia rodzinnego. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 16 grudnia 2021 r., znak: DSZ-V.5321.1.950.2021 .AC oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 16 grudnia 2021 r., oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki społecznej o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2022 r. skarżąca uzupełniła zarzuty skargi podnosząc niekonstytucyjność przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem objętej skargą decyzji jest nienależne pobranie świadczenia rodzinnego oraz zobowiązanie B. K. do jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U z 2020 r. poz. 111 z późń. zm. dalej u.ś.r.), w tym zwłaszcza jej art. 23a ust. 9, zgodnie z którym Wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis art. 30 stosuje się odpowiednio. Stosownie z kolei do art. 30 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależne świadczenie rodzinne, jest obowiązana do jego zwrotu. Przy czym, za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy) oraz świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy). Pierwszy z cytowanych przepisów, tj. art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, ma zastosowanie, gdy świadczenie zostało przyznane i w trakcie jego pobierania zajdą okoliczności uzasadniające zawieszenie bądź wstrzymanie ich wypłaty, ewentualnie ustanie prawa do ich pobierania i o tych okolicznościach świadczeniobiorca nie powiadomi organu, pomimo pouczenia w tym zakresie. Z kolei w drugim, tj. art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy chodzi o sytuację, gdy matka, ojciec, opiekun faktyczny lub opiekun prawny dziecka lub członek rodziny tych osób w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenie rodzinne lub po dniu jej wydania przebywają poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wówczas organ właściwy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Pozytywne ustalenie wojewody w tym zakresie stanowi obligatoryjną przesłankę do wydania przez właściwy organ, który przyznał i wypłacił świadczenie rodzinne decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej to świadczenie od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu wskazanego wyżej innego państwa w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W takim przypadku świadczenie rodzinne jest nienależne za okres od dnia, w którym wyżej wymienione osoby stały się uprawnione do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne. Cytowane wyżej przepisy wyraźnie wskazują, że w granicach materialnych rozpoznawanej sprawy, czego zdaje się nie dostrzegać skarżąca, pozostaje jedynie kwestia orzeczenia przez właściwy organ administracji publicznej o nienależnie pobranym świadczeniu rodzinnym i obowiązku jego zwrotu. W rozpoznawanej sprawie miała miejsce następująca sekwencja zdarzeń: świadczenia rodzinne przyznane skarżącej na czworo dzieci decyzją Wójta Gminy S. z 9 listopada 2012 r., zostało następnie uchylone decyzją tego organu z 7 kwietnia 2014 r. z mocą od 28 stycznia 2013 r. w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W konsekwencji Wojewoda, jako organ właściwy do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, ostateczną decyzją z 18 listopada 2020 r. odmówił skarżącej prawa do świadczenia rodzinnego na dzieci D. K., P. K., G. K. i N. K. w okresie od 1 marca 2013 r do 16 czerwca 2013r. wraz z dodatkami. Jednocześnie Wojewoda Małopolski odmówił skarżącej dodatku dyferencyjnego na ww. dzieci w okresie od 18 czerwca 2013 r. do 31 października 2013r., której to decyzji skarżąca nie zakwestionowała. Tym samym wskazane powyżej obiektywne elementy stanu faktycznego stanowią obligatoryjne przesłanki dla sprawy stwierdzenia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego i obowiązku jego zwrotu, a zatem prawidłowo zastosowano w sprawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy. Przy czym należy także podkreślić, że niniejsza sprawa jest materialnie i procesowo odrębna (autonomiczna) od sprawy stwierdzenia zaistnienia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz sprawy uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne (por. wyroki WSA w Opolu z 10 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Op 40/20. Odnosząc się do zaś do zarzutów skargi tj. naruszenia wskazanych w skardze przepisów procesowych, zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom skargi, organy obu instancji orzekały w oparciu o tę samą podstawę prawną i faktyczną. W obu instancjach przedmiotem postępowania była kwestia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Brak powołania w podstawie prawnej decyzji Ministra identycznych przepisów do tych powołanych przez Wojewodę Małopolskiego, nie powoduje automatycznie uznania, że w rozpoznawanej sprawie wystąpił brak tożsamości spraw rozpoznawanych przez organy obu instancji. Skarżąca nie zgadza się również z decyzjami obu instancji w zakresie obciążenia jej ustawowymi odsetkami. Rozstrzygając sprawę w tym zakresie, wskazać trzeba, że skarga nie była zasadna. Zgodnie z art. 30 ust. 2b u.ś.r., od kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 5, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie. Z kolei w myśl art. 30 ust. 8 u.ś.r. "Kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty". Treść ww. przepisów jest jasna i nie pozostawia organowi żadnego luzu decyzyjnego. Ustalając, że istnieje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, organ miał obowiązek orzeczenia o konieczności ich zwrotu z ustawowymi odsetkami, co prawidłowo uczynił w zaskarżonej decyzji. Okoliczności, że postępowanie było, w ocenie skarżącej, prowadzone w sposób przewlekły, bowiem organ dopiero po 8 latach nałożył obowiązek zwrotu wraz z odsetkami świadczeń rodzinnych oraz sposób wydatkowania przyznanych świadczeń, nie mają żadnego wpływu na konieczność naliczenia ustawowych odsetek. Wreszcie nie są zasadne zarzuty dotyczące braku przekazania do właściwego organu wniosku skarżącej o uchylenie lub zmianę wysokości naliczonych odsetek. Instytucje umorzenia, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty o którym mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r. dotyczą wyłącznie tych należności, które zostały uznane mocą decyzji, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1095/20). Zatem przed zakończeniem ostateczną decyzją postępowania dotyczącego zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, właściwy organ nie może zajmować się kwestią umorzenia, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty odsetek. Słusznie zatem wskazał Minister, że ww. przepis może ewentualnie stanowić podstawę do np. wnioskowania o umorzenie kwoty ustawowych odsetek w innym postępowaniu, natomiast w niniejszej sprawie organ nie miał możliwości innego rozstrzygnięcia, jak orzeczenie o konieczności ich uiszczenia. Organy nie mogły również naruszyć wskazanych w skardze przepisów kodeksu cywilnego, bo nie są uprawnione do ich stosowania. Powyższe znajduje potwierdzenie w przepisach o przedawnieniu, które ustawa o świadczeniach rodzinnych na własny użytek sformułowała. Jak stanowi art. 30 ust. 3 ustawy, należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń stała się ostateczna. Ponadto, wg jednoznacznego brzmienia art. 30 ust. 5 ustawy, decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych nie jest wydawana, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. Ustawa wprowadza zatem swoje terminy przedawnienia, które należy traktować jako lex specialis w stosunku do innych regulacji, w tym w szczególności do art. 118 k.c. Wreszcie za niezasadne należało uznać zarzuty odnoszące się do sprzeczności przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z wymienionymi w piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi, z przepisami Konstytucji RP. Organy administracji są zobowiązane do przestrzegania prawa powszechnie obowiązującego tak długo, dopóki prawo to nie utraciło mocy obowiązującej. Organy pomocowe nie mogą, więc odmawiać stosowania i egzekwowania przepisów, dopóki Trybunał Konstytucyjny nie stwierdzi niezgodności konkretnego unormowania z Konstytucją. nie stwierdzi niezgodności konkretnego unormowania z Konstytucją. Reasumując, wbrew zarzutom skargi, okoliczności faktyczne mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie zostały jednoznacznie wyjaśnione, a w konsekwencji organy obu instancji dopełniły obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77§1 oraz art. 80 k.p.a. Przed wydaniem rozstrzygnięcia organy wyczerpująco zebrały bowiem, a następnie rozpatrzyły całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosowały prawidłowe normy prawa materialnego celem podjęcia rozstrzygnięcia, przy czym swoje stanowisko przedstawiły w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Wszystkie przywołane orzeczenia publikowane w CBOSA.