II OSK 2830/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1639/15 w sprawie ze skargi J. K., E.W., E. M. i A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 r. oddalił skargę J. K., E. W., E. M. i A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej jako SKO) z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Prezydent Miasta K. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej P. o oznaczeniu [...] z wewnętrzną linią zasilającą i planowanym zjazdem z ul. I. w K., na działkach nr [...] obr [...] K.", w skład której wejdą: wieża kratowa o wysokości 36,5 m, urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze zlokalizowane w szafach aparaturowych przy podstawie wieży, 4 anteny radioliniowe, 9 anten sektorowych. W dniu [...] czerwca 2015 r. wpłynął wniosek A. J., J. K., M. J., A. K., H. W., K. W., E. M., W. W., A. R., E. W., P. W., J. D., A. R., S. R., E. M., M. F., A. B., A. B., J. P., A. K., A. A., G. B., B. O., D. R., S. R., M. R. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2015 r. SKO utrzymało ww. decyzję w mocy. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli J. K., E. W., E. M. i A. R. Wnieśli o jej uchylenie i zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) w związku z: 1) § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. l pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), 2) art. 59, art. 71 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227; dalej "ustawa środowiskowa"), przez uznanie, iż decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. wydana została bez rażącego naruszenia prawa pomimo, iż przedmiotowa inwestycja stanowiła przedsięwzięcie mogące zawsze, bądź co najmniej mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (czego nie uczyniono) i pomimo, iż dla przedmiotowej inwestycji inwestor nie uzyskał i nie przedłożył decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych podstaw jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podał, że z samej treści decyzji nie wynikają tego typu naruszenia. W decyzji zawarto stwierdzenie, że na podstawie ustawy środowiskowej, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) oraz opinii Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z [...] lipca 2014 r., inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i dla tej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wynikało to z kwalifikacji przedsięwzięcia przedłożonej przez inwestora, opinii Wydziału Kształtowania Środowiska UMK, a nadto brak było negatywnego stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. Z treści zatem decyzji nie wynika konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy środowiskowej. Sąd podał, że przyjmując pogląd przeciwny należałoby dokonać odmiennej wykładni pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności" przyjmując, że chodzi o tereny także potencjalnej zabudowy, przy czym przyjąć dalszy pogląd o sposobie badania tej okoliczności (konieczność przedstawienia bądź nie decyzji lokalizacyjnych oraz o warunkach zabudowy), następnie założyć kontrowersyjny pogląd o konieczności zsumowania mocy anten dla poszczególnych azymutów celem wyznaczenia innych odległości niż przyjęte w "Kwalifikacji" będącej podstawą decyzji, dla oceny zasięgu inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. Końcowo, w zależności od przyjętych założeń, należałoby ustalać stan faktyczny, z którego wynikałoby, czy w sprawie jest konieczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Sądu, w tej sprawie muszą zostać przyjęte odpowiednie założenia oparte na interpretacji przepisów, aby dokonać prawidłowych ustaleń faktycznych (przykładowo – moc anteny determinuje badaną odległość miejsca dostępnego dla ludności). W opinii Sądu, działania te nie mogą mieć miejsca w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, a to: - nie uznanie za rażące naruszenie prawa materialnego naruszenia art. 59, art. 71 i art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, przez wydanie decyzji z [...] sierpnia 2014 r. mimo braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia mogącego zawsze, bądź co najmniej mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; - nie uznanie za rażące naruszenie prawa materialnego naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez przyjęcie, że definicja "miejsc dostępnych dla ludności" musi podlegać interpretacji i z tego powodu naruszenie przepisów prawa materialnego posługujących się wymienionym pojęciem nigdy nie będą miały rażącego charakteru; - nie uznanie za rażące naruszenie prawa materialnego naruszenia § 3 ust. 2 pkt 3 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez przyjęcie, że kwestia ustalania mocy promieniowania anten musi podlegać interpretacji i z tego powodu naruszenie przepisów prawa materialnego dotyczących wymienionej kwestii nigdy nie będą miały rażącego charakteru. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, niniejsza sprawa prowadzona jest w trybie nadzwyczajnym, to jest w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Zaznaczyć zatem raz jeszcze należy, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nie prowadzi się ponownie postępowania zakończonego tą decyzją, lecz jedynie bada, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Zarzucając rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. skarżący kasacyjnie wywodził, że przedmiotowa inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze, bądź co najmniej mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co sprawia, że konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tego przedsięwzięcia. Z tego względu miało dojść – w ocenie skarżącego kasacyjnie – do rażącego naruszenia przepisów wskazywanych w zarzutach podniesionych w skardze kasacyjnej. Argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej, podobnie jak wcześniej w skardze wniesionej do Sądu I instancji, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 2014 r., wskazuje, że dla oceny, czy rzeczywiście przy wydawaniu kwestionowanej decyzji z [...] sierpnia 2014 r. doszło do naruszenia prawa, konieczne byłoby przeprowadzenie postępowania w celu poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do dokonania takiej oceny. Takie ustalenia mogłyby jednak być przeprowadzone w postępowaniu zwyczajnym. To, że do zbadania, czy kwestionowana decyzja narusza prawo konieczne byłoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności świadczy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. rażąco narusza prawo. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest więc potrzebne wyjaśnianie żadnych okoliczności, skoro wystarczające jest proste zestawienie treści przepisu, który miałby być rażąco naruszony, z treścią kwestionowanej decyzji. W realiach niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że już same szerokie wywody skargi kasacyjnej świadczą, że ewentualne naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie jest oczywiste i od razu widoczne. Niezależnie od powyższego należy też zauważyć, że postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego (podobnie jak w sprawie ustalenia warunków zabudowy) i postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, to dwa odrębne postępowania. W postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego nie mogą więc być rozpatrywane kwestie będące przedmiotem odrębnego od niego postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Prowadząc postępowanie zwyczajne w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego (bądź warunków zabudowy) organ wydający decyzję lokalizacyjną ma obowiązek sprawdzić, czy przed podjęciem przez niego decyzji inwestor nie powinien uzyskać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w przypadku wątpliwości w tym zakresie wskazać na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii przez właściwy organ (wyrok NSA z 7 października 2015 r., II OSK 323/14). To, w jakich konkretnie okolicznościach organ winien podjąć takie czynności nie było jednoznacznie rozumiane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym również przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 29 września 2015 r., II OSK 139/14, w którym zgłoszono zdanie odrębne). Nie można zatem uznać, by w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów wskazywanych w zarzutach podniesionych w skardze kasacyjnej. Abstrahując od zawartych w zaskarżonym wyroku wywodów dotyczących rozumienia pojęć "miejsc dostępnych dla ludności" i w kwestii ustalania mocy promieniowania anten, gdyż zagadnienia te nie są rozstrzygane w niniejszym postępowaniu, w pełni podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie tej mamy do czynienia z wątpliwościami interpretacyjnymi co do rozumienia przepisów będących podstawą orzekania, wada nie wynika z samej decyzji oraz nie zachodzi jasne i oczywiste przekroczenie prawa. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.