II SA/Rz 902/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego - skargę oddala - UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium"), decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a.") i art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej: "u.ś.r."), po rozpatrzeniu odwołania T.S. (dalej: "Skarżąca") od decyzji Wojewody (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w sprawie przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od [...] maja 2010 r. do [...] kwietnia 2016 r. i odmowie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od [...] maja 2016 r. do [...] stycznia 2017r. dla syna – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Wojewoda wydał zaskarżoną decyzję w wyniku uchylenia przez Kolegium decyzji wcześniejszej. W odwołaniu Skarżąca reprezentowana przez fachowego pełnomocnika zarzuciła nieprawidłowości co do ustalenia, że świadczenie pobierane w Norwegii przez ojca dziecka jest tożsame z zasiłkiem pielęgnacyjnym oraz bez wyjaśnienia, czy ojciec faktycznie świadczenie na syna w Norwegii pobierał. Rozpoznając sprawę Kolegium wskazało, że Skarżąca wraz z dzieckiem zamieszkuje na terenie Polski, ojciec dziecka jest zatrudniony na terenie Norwegii od [...] lutego 2006 roku do nadal. Matka dziecka w okresie od [...] maja 2010 r. do [...] kwietnia 2014 r. nie podejmowała zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad synem, który legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. W okresie od [...] kwietnia 2014 r. do [...] kwietnia 2016 r. Skarżąca prowadziła na terenie Polski działalność gospodarczą, natomiast od [...] maja 2016 r. do [...] stycznia 2017 r. była osobą nieaktywną zawodowo na terenie Polski. Obecnie wraz z synem przebywa w Polsce. Cytując przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę decyzji Kolegium stwierdziło, że zasiłek pielęgnacyjny uregulowany w ustawie o świadczeniach rodzinnych jest świadczeniem, które podlega koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, który to system polega na wymianie informacji pomiędzy instytucjami właściwymi różnych krajów należących do UE i EOG w celu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wysokości w odniesieniu zarówno do obywateli Polski, starających się o przyznanie świadczeń rodzinnych za granicą, jak i obywateli innych krajów członkowskich UE. Koordynacja pozwala na wyeliminowanie skutków podlegania różnym systemom zabezpieczenia społecznego obowiązującym w różnych państwach w związku ze zmianami miejsca pobytu lub zamieszkania. Wskazało, że art. 10 ust. 1 lit. A Rozporządzenia Rady EWG Nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania Rozporządzenia Rady EWG Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. WE Nr L 74 z dnia 27 marca 1972 r. ze zm.) wskazuje, że państwem właściwym do wypłaty świadczeń rodzinnych w przypadku kumulacji praw do świadczeń rodzinnych jest państwo zatrudnienia, w przedmiotowej sprawie Norwegia. Ojciec dziecka był legalnie zatrudniony na terenie Norwegii w okresie od [...] lutego 2006 roku do nadal. Stąd, od dnia podjęcia legalnego zatrudnienia w Norwegii, kraj ten w badanym okresie jest właściwy do wypłaty świadczeń. Ojciec dziecka w badanym okresie w Norwegii otrzymywał na dziecko świadczenie w kwocie po 970 NOK miesięcznie. Ustawodawstwo Norwegii nie przewiduje innych świadczeń na dzieci zdrowe i chore. Przyznawane w Norwegii świadczenie na dziecko w kwocie 970 NOK miesięcznie ma zabezpieczyć nie tylko utrzymanie dziecka i jego kształcenie, ale również wydatki związane z ewentualnym leczeniem dziecka. Dlatego też mając na względzie art. 16 ust 5a u.ś.r., (zasiłek pielęgnacyjny niepełnosprawnemu dziecku nie przysługuje, jeżeli członkowi rodziny przysługuje za granicą świadczenie na pokrycie wydatków związanych z pielęgnacją tej osoby, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej) Kolegium stwierdziło, że świadczenie, które otrzymywał odwołujący w Norwegii w kwocie po 970 NOK miesięcznie na każde dziecko, powinno zabezpieczyć również pokrycie wydatków związanych z pielęgnacją dziecka niepełnosprawnego. Kolegium podkreśliło również, że określenie "świadczenia rodzinne" oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne wyrównujące koszty utrzymania rodziny. Skoro ojciec dziecka pobierał w Norwegii zasiłek na dziecko, to zasiłek ten mieści się w definicji świadczeń rodzinnych; należy do kategorii świadczeń pieniężnych wyrównujących koszty utrzymania rodziny. Jest zatem tożsame z zasiłkiem pielęgnacyjnym. W skardze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego polegającej na wydaniu decyzji bez przeprowadzenia pełnego materiału dowodowego mającego istotne znaczenie dla sprawy w sytuacji, gdy Wojewoda a w ślad za nim Kolegium, pomimo wcześniejszych wytycznych o dokonanie ustaleń w przedmiocie ustalenia przyznania świadczenia dla niepełnosprawnego dziecka w Norwegii, takich ustaleń nie dokonało i oparło swoją decyzję na niepełnym dotychczasowym materiale dowodowym; 2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym przyjęciu, iż zasiłek na dziecko pobierany w Norwegii zawierał również zasiłek pielęgnacyjny dla niepełnosprawnego dziecka w sytuacji, gdy w Norwegii występuje zasiłek związany z pielęgnacją dziecka, które w Norwegii zamieszkuje, co w niniejszej sytuacji nie miało miejsca albowiem syn Skarżącej zamieszkiwał w Polsce, tym samym taki zasiłek nie przysługiwał ojcu dziecka. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Wójt Gminy przyznał Skarżącej zasiłek pielęgnacyjny na syna, na okres od dnia [...] maja 2010 r. do dnia [...] stycznia 2017 r. Następnie, decyzjami z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz z dnia [...] marca 2015 r., uchylił decyzję własną z dnia [...] maja 2010 r. przyznającą świadczenie za objęty rozstrzygnięciem tym okres, z powodu konieczności zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W związku z tym, postępowanie w przedmiocie świadczenia prowadził Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej. Opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, Wojewoda, decyzją z dnia [...] marca 2019 r. przyznał Skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na syna za okres od dnia [...] maja 2010 r. do dnia [...] kwietnia 2016 r. i jednocześnie odmówił prawa do tego świadczenia za okres od [...] maja 2016 r. do [...] stycznia 2017 r. Na skutek odwołania Skarżącej, Kolegium, decyzją z dnia [...] maja 2019 r., uchyliło zaskarżoną decyzję wskazując, że Wojewoda przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien ustalić przedmiot postępowania oraz wskazać, czy faktycznie przyznano świadczenie w Norwegii związane z niepełnosprawnością dziecka i w jakich okresach oraz, czy jest możliwe pobieranie takiego świadczenia, gdy dziecko przebywa z innym rodzicem poza terenem Norwegii. Po uzupełnieniu postępowania, Wojewoda wydał tożsamej treści rozstrzygnięcie, bowiem ojciec dziecka w okresie nieaktywności zawodowej Skarżącej, pobierał zasiłek na syna w kwocie 970 NOK miesięcznie. Na skutek odwołania, Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy; rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi. II. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 2 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny stanowi rodzaj świadczenia opiekuńczego, które jest jednocześnie świadczeniem rodzinnym. Stosownie do art. 16 ust. 1 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W myśl art. 16 ust. 5a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 2 i 3, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje, jeżeli członkom rodziny przysługują za granicą świadczenia na pokrycie wydatków związanych z pielęgnacją tych osób, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Zasiłek pielęgnacyjny mieści się w kategorii świadczeń rodzinnych zdefiniowanych w art. 1 lit. z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE.L 166 z 30.04.2004, s. 1, ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 883/2004"). Określone w nim pojęcie "świadczenie rodzinne" oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych wspomnianych w załączniku I. Powyższe rozporządzenie stosuje się do całego ustawodawstwa odnoszącego się do określonych w art. 3 pkt a - j działów zabezpieczenia społecznego, w tym wymienionych w pkt j świadczeń rodzinnych. Zgodnie z art. 67 zd. 1 rozporządzenia nr 883/2004, osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego państwa członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym państwie członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym państwie członkowskim. W celu określenia państwa właściwego w przypadku zbiegających się ustawodawstw należy kierować się regułami określonymi w art. 68 cyt. rozporządzenia. Zgodnie z art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 883/2004, w pierwszej kolejności udzielane są prawa z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania. Stosownie zaś do art. 68 ust. 2, w przypadku zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1. Uprawnienia do świadczeń rodzinnych z tytułu innych kolidujących ustawodawstw są zawieszane do kwoty przewidzianej przez pierwsze ustawodawstwo i, w odpowiednim przypadku, określany jest dodatek dyferencyjny dla sumy, która przekracza tę kwotę (zd. 2). III. Stan faktyczny dotyczący pobytu i pracy ojca dziecka w Norwegii od dnia [...] lutego 2006 r. do nadal oraz przebywania w tym czasie Skarżącej wraz z dzieckiem w Polsce, nie jest kwestionowany. Poza sporem pozostaje również, że Skarżąca w okresie od [...] maja 2010 r. do [...] kwietnia 2014 r., ze względu na sprawowanie opieki nad synem, nie podejmowała zatrudnienia i w związku z tym była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego (łączenie z opłacaną składką emerytalno-rentową). Następnie, w okresie od [...] kwietnia 2014 r. do [...] kwietnia 2016 r. Skarżąca prowadziła w Polsce działalność gospodarczą. Stąd też zasadnie za okres od [...] maja 2010 r. do [...] kwietnia 2016 r. przyznano Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na syna (art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 883/2004). Od dnia [...] maja 2016 r. do [...] stycznia 2017 r., Skarżąca była nieaktywna zawodowo. Z akt natomiast wynika, że ojciec dziecka w okresie tym pobierał zasiłek rodzinny w kwocie 970 NOK miesięcznie (k. 28 akt adm.); kwota ta stanowi równowartość 436,08 zł. Zatem do zaistniałego stanu faktycznego mają wskazane wyżej przepisy rozporządzenia nr 883/2004 oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE.L 284 z 30.10.2009, s. 1), co wynika z art. 3 pkt 15a u.ś.r. Przepis art. 68 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004 przewiduje zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych w Polsce (w tym do świadczenia takiego jak zasiłek pielęgnacyjny), do wysokości kwoty świadczeń przysługujących w Norwegii (takich jak zasiłek rodzinny). Zawieszenie dotyczy świadczeń rodzinnych w całości, a nie wyłącznie świadczeń danego rodzaju. Należy w tym miejscu podkreślić, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają pierwszeństwo przed wewnętrznymi przepisami państw członkowskich Unii. Zgodnie bowiem ze sformułowaną w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/04, ogólną zasadą podlegania ustawodawstwu tylko jednego Państwa Członkowskiego oraz stosownie do art. 68 rozporządzenia nr 883/04, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo. Zaznaczyć też należy, że podstawowe znaczenie przy określeniu ustawodawstwa państwa właściwego ma miejsce wykonywania pracy (lex loci laboris). W realiach sprawy prawidłowo organy przyjęły, że zasiłek pielęgnacyjny mieści się w kategorii "świadczeń rodzinnych" zdefiniowanych w art. 1 lit. z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (EWG) nr 883/2004. Zasiłek pielęgnacyjny dotyczy bowiem niepełnosprawnego dziecka, a więc osoby niepełnoletniej, która musi pozostawać pod opieką osoby pełnoletniej w rodzinie naturalnej albo w warunkach ją zastępujących. Zatem wydatki niepełnosprawnego dziecka, będącego członkiem rodziny, odpowiadają w tym przypadku wydatkom rodziny, co pozwała na zakwalifikowanie zasiłku opiekuńczego dla dziecka niepełnosprawnego do świadczeń rodzinnych w rozumieniu art. 1 lit. z rozporządzenia 883/2004. Powyższe potwierdza kwalifikacja prawna wynikająca z art. 2 pkt 2 u.ś.r., a także pogląd Trybunału Sprawiedliwości UE wyrażony w sprawie C-333/00 Maaheimo z dnia 7 listopada 2002 r., (ECR 2002/11A/1-10087), dotyczącej zasiłku opiekuńczego na dziecko przebywające w domu (zob. wyrok NSA z dnia 30 maja 2016 r. sygn. I OSK 2206/14). W tym stanie sprawy odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na syna Skarżącej za okres od dnia [...] maja 2016 r. do [...] stycznia 2017 r. ma oparcie w prawie materialnym. Ze względu na wysokość zasiłku rodzinnego pobieranego przez ojca dziecka w Norwegii (równowartość 436,08 zł), brak było podstaw do przyznania Skarżącej w Polsce dodatku dyferencyjnego. Wszystko to prowadzi do wniosku, że skarga jest nieuzasadniona. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), skargę oddalił.