II OSK 2076/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 218/18 w sprawie ze skargi S.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, 3. zwrócić S.W. uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (słownie: sto) złotych z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 218/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi S.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, stwierdził, że Wójt Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz orzekł o kosztach postępowania (pkt 4). Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Wymieniony na wstępie skarżący złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w sprawie ustalenia warunków zabudowy (znak sprawy: [...]) wnosząc o stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że przed wniesieniem skargi złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. ponaglenie, które postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] zostało uznane za nieuzasadnione. Ponadto skarżący zaznaczył, że w dniu 28 sierpnia 2012 r. złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy dla wymienionych działek położonych w [...], a Wójt Gminy decyzją z dnia [...] maja 2013 r. rozpatrzył wniosek wydając decyzję odmowną. Skarżący argumentował, że nie ma przeszkód do badania przewlekłości postępowania także po jego zakończeniu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy T. wniósł o jej oddalenie, przedstawiając stan faktyczny sprawy. Wskazał także, że ostateczna decyzja o warunkach zabudowy została wydana w dniu [...] maja 2013 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, złożona skarga była zasadna. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że przedmiotowa skarga mieści się w kognicji sądów administracyjnych określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a. Skarżący wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 37 k.p.a.), gdyż wniósł w tym zakresie zażalenie do organu wyższej instancji. Dalej Sąd zaznaczył, iż rozważał kwestię tego, czy podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotową, czy też bezzasadną, skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie Sądu, mimo wcześniejszych rozbieżności, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. Dalej Sąd wskazał, że w przywołanym przez niego orzecznictwie podkreślono, że skarga ta stanowi środek, który działa dyscyplinująco na organy administracji, a w szerszym zakresie przeciwdziała też ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służy usuwaniu negatywnych skutków wynikających z przewlekłości postępowań administracyjnych. Przyjmując, że art. 149 p.p.s.a., należy interpretować w szerszym kontekście znaczeniowym, Sąd doszedł do przekonania, że konstrukcja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydania aktu, podjęcia czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji – w ocenie Sądu – nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, za czym dodatkowo przemawia to, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stanowi niezbędny prejudykat w przypadku dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego. Następnie Sąd wyjaśnił pojęcie przewlekłości postępowania, a nadto wskazał, że kontrolowane postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2012 r. o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali i biura w zabudowie usługowo-magazynowo-produkcyjnej w miejscowości [...]. Wniosek ten został zmodyfikowany 16 listopada 2012 r. W tej sytuacji Sąd przyjął, że oceny przewlekłego prowadzenia postępowania należało dokonać od 16 listopada 2012 r. Zdaniem Sądu, organ prowadził postępowanie dłużej niż to niezbędne. Analizując podejmowane przez organ czynności Sąd wskazał, że przerwy między nimi sięgały nawet 20 dni. Organ trzykrotnie zawiadamiał o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Z uzasadnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że działki objęte wnioskiem stanowią grunty rolne klasy III o powierzchni łącznej 2,5877 ha, wchodzące w skład kompleksu przekraczającego 0,5 ha, co stanowiło negatywną przesłankę do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Okoliczność ta została dostrzeżona przez organ już 19 grudnia 2012 r., skoro w aktach administracyjnych sprawy znajdowały się wypisy z ewidencji gruntów poszczególnych działek, z których te dane wynikały. Mimo tego dopiero w dniu [...] maja 2013 r. organ zakończył postępowanie wydając decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy z powodu braku zgody właściwego organu - Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W konsekwencji Sąd uznał, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, jednakże – w ocenie Sądu – przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w trakcie całego postępowania okresy braku aktywności procesowej organu nie były znaczne i liczne, by przypisać im cechę rażących. Nadto organ w dniu [...] maja 2013 r. wydał decyzję. Przy ocenie charakteru przewlekłości Sąd wziął nadto pod uwagę, że w 2012 r. i 2013 r. skarżący złożył ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Z tych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Dlatego skarga w tej części została oddalona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ – Wójt Gminy T. Organ zaskarżył "w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 218/18 stwierdzający, że Wójt Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa". Przedmiotowemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1/ art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 1a i 4, art. 61 ust. 1, 6 i 7, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) w zw. z art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, 2 pkt 1, ust. 2a pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161) poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji kiedy przedmiotem rozstrzygania była skarga na przewlekłe załatwianie sprawy przez Wójta Gminy T. w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie trzech hal biurowo-usługowo-magazynowo-produkcyjnych na terenie działek położonych w miejscowości [...], a więc w sprawie, której załatwienie wymaga specyfiki postępowania, gromadzenia stosownych dokumentów, projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie uprawnionej do wykonywania zawodu urbanisty, w sytuacji kiedy inwestycja dotyczy działek stanowiących użytki rolne klasy III, wymagane jest uzgodnienie z właściwym organem, tj. ze starostą, także wtedy gdy ma zostać wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy, przy czym taki tryb procedowania wykształcił się dopiero z upływem czasu w orzecznictwie zarówno Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, 2/ art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 35 § 3, art. 36 § 1, art. 37 § 1 pkt 2, § 6 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że Wójt prowadził postępowanie przewlekle, postępowanie nie cechowała należyta dynamika, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, podczas gdy, zdaniem organu, wszystkie czynności były prowadzone w sposób efektywny, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ powiadamiał stronę podając przyczyny zwłoki, a to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy; 3/ art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 7, 10 § 1, 61 § 4, 75 § 1 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez niezastosowanie przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej uchybił należytej ocenie przeprowadzonych przez organ dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 4 art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pobieżną analizę akt sprawy i sformułowanie nietrafnej tezy, że Wójt Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach nieznajdujących uzasadnienia w aktach sprawy. Mając na uwadze powyższe organ wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Po wydaniu wyroku w sprawie, skarżący przed Sądem pierwszej instancji złożył szereg pism odzwierciedlających jego stanowisko w sprawie. W ustawowym terminie skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli jednak rozpoznając sprawę Sąd ten stwierdzi, że skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, to zgodnie z art. 189 p.p.s.a. postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Jak zaś wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 40) następuje to niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej. Sytuacja, o której mowa w art. 189 p.p.s.a. ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ Sąd pierwszej instancji rozpoznał merytorycznie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, która była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji - patrz strona 4 uzasadnienia, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie przez organ administracji postępowania jest uprzednie wniesienie ponaglenia. Jednakże wyczerpanie tego środka zaskarżenia na drodze administracyjnej, jako warunku dopuszczalności skargi, możliwe jest w toku postępowania, którego prowadzenie przez organ w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Wniosek taki, po przedstawieniu szerokiej argumentacji, sformułowany został przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu składu siedmiu sędziów z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18 (LEX nr 3067911). W orzeczeniu tym Sąd wyjaśniał kwestię, czy ponaglenie może być wniesione zarówno w toku postępowania administracyjnego, czy także po jego zakończeniu (orzecznictwo sądowe w tym zakresie było rozbieżne) i ukształtował jednolite stanowisko orzecznicze. Odpowiadając przecząco na tak postawione pytanie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że treść art. 37 § 1 oraz § 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, że wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania", zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że użyty w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zwrot "postępowanie jest prowadzone" wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 k.p.a., stanowiąc jeden z elementów determinujących omawianą instytucję. Ocena skuteczności czynności procesowej strony polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być więc oderwana od wektora czasu, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, że norma prawna limitującą prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego wynika wprost z językowego odczytania art. 37 k.p.a. Przemawiają za nią także racje systemowe i funkcjonalne. Jako że zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (czy to przez uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., czy to przez "otwarcie" drogi sądowej i uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową. Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Zasadniczym celem skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania (podobnie jak skargi na bezczynność organu) jest doprowadzenie do usunięcia stanu przewlekłości (bezczynności), a zatem załatwienia sprawy. Skarga nie może jedynie służyć celowi, jakim jest uzyskanie prejudykatu w postępowaniu odszkodowawczym. W celu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego za szkodę wyrządzoną przez niewydanie orzeczenia, taki prejudykat można uzyskać w innych postępowaniach. Upatrywanie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, po jego zakończeniu, uzyskaniem wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego taką skargę, nie znajduje usprawiedliwienia. Należy więc stwierdzić, że nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w konkretnej sprawie w sytuacji, gdy sprawa została załatwiona. Analogiczny pogląd w odniesieniu do bezczynności organu wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 (LEX nr 3067911). Zgodnie z tą uchwałą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy (analogicznie jak w sprawie, na gruncie której Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie z dnia 2 września 2020 r.) skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego już po zakończeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego jego wnioskiem o warunki zabudowy dla planowanej przez siebie inwestycji. Decyzja Wójta Gminy T. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy stała się ostateczna w dniu 25 października 2013 r., tymczasem skargę do sądu wniesiono po upływie pięciu lat od zakończenia tego postępowania (dnia 7 grudnia 2018 r.). Pismo skarżącego z dnia 3 października 2018 r., będące zażaleniem na przewlekłe postępowanie, złożone już po zakończeniu postępowania, nie mogło być zatem uznane za środek zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi. Dlatego też należy wyraźnie zaznaczyć, iż w okolicznościach tej sprawy niedopuszczalne było wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ po jego zakończeniu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 i w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 206 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, ponieważ uchylenie zaskarżonego wyroku nastąpiło z urzędu. Orzeczenie o zwrocie skarżącemu uiszczonego przez niego wpisu od skargi uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania postanowienia na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Gminy rzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia (art. 182 § 2 p.p.s.a.). Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.