II OW 140/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta G. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta G. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. Ż. i A. Ż. o przeprowadzenie kontroli prawidłowości wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na przebudowę lokali mieszkalnych postanawia: oddalić wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. UZASADNIENIE Wnioskiem z 5 marca 2020 r. Prezydent Miasta G., na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." oraz art. 22 § 2 i art. 22 § 3 pkt 2 k.p.a., wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku A. Ż. i A. Ż. z [...] stycznia 2020 r. w sprawie przeprowadzenia kontroli postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta G. z [...] grudnia 2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę dwóch lokali mieszkalnych celem ich połączenia wraz ze zmianą sposobu użytkowania na zespół gabinetów stomatologicznych, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. K. w G. W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta G. wskazał, że PINB w G. zawiadomieniem z [...] lutego 2020 r. przekazał Prezydentowi Miasta G., w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a., podanie A. Ż. i A. Ż. z [...] stycznia 2020 r. w zakresie wniosku o kontrolę organu administracji architektoniczno-budowlanej i zastrzeżeń do przeprowadzonego postępowania zakończonego wydaniem przedmiotowego pozwolenia na przebudowę dwóch lokali mieszkalnych celem ich połączenia wraz ze zmianą sposobu użytkowania. W uzasadnieniu zawiadomienia o przekazaniu podania PINB w G. stwierdził, że organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do kontroli organu architektoniczno-budowlanego. Z kolei w ocenie Prezydenta Miasta G., przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333) w zakresie art. 84b ust. 1 i 3 oraz art. 84a ust. 2 jednoznacznie wskazują organ nadzoru budowlanego jako właściwy do przeprowadzenia kontroli organu architektoniczno-budowlanego. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z [...] września 2020 r., PINB w G. wskazał, że zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Niemniej jednak doprecyzowanie powyższego przepisu znajduje się w art. 84b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Po zapoznaniu się z treścią pisma A. Ż. i A. Ż. z [...] stycznia 2020 r. PINB w G. uznał, że jego autorzy wnoszą o kontrolę prawidłowości postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta G. związanego z wydaniem przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2015 r., wskazując na nieprawidłowości, jakie ich zdaniem miały miejsce przy wydawaniu tej decyzji. W ocenie PINB-u, żądanie A. Ż. i A. Ż. można kwalifikować jako wniosek o wznowienie postępowania, zmianę lub uchylenie decyzji lub też stwierdzenie jej nieważności - a zatem przeprowadzenie postępowania nadzwyczajnego. Jak wynika z powyższego, PINB w G. nie jest właściwy do rozpoznania tego żądania. Zdaniem PINB-u, właściwy do rozpoznania zastrzeżeń A. Ż. i A. Ż. co do prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę jest organ, który wydał decyzję o pozwoleniu, ewentualnie organ wyższego stopnia nad tym organem - w zależności od zakwalifikowania treści wniosku do konkretnego trybu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 p.p.s.a.: "Sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej". Stosownie zaś do art. 15 § 2 p.p.s.a., do rozstrzygania sporów o właściwość i kompetencyjnych stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spór rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem wydanym w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że spór kompetencyjny (o właściwość) występuje wówczas, gdy pomiędzy organami administracji publicznej istnieje rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej i tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego tej sprawy. W przeciwnym razie, kiedy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy - podstawę prawną należy rozstrzygać daną sprawę, to nie ma tożsamości sprawy. Trudno mówić o sporze kompetencyjnym (o właściwość) w sytuacji, gdy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwóch różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony, wniosku, czy nieruchomości (zob. postanowienia NSA: z 10 marca 2006 r., sygn. akt II OW 84/05; z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GW 6/09; z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II OW 150/11; z 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OW 25/07- publ. w CBOSA). W związku z tym wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość czy sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem przez organ stanu faktycznego sprawy, aby można było precyzyjnie określić jej przedmiot. Dopiero wówczas możliwe jest przesądzenie, czy stan ten jest objęty określoną normą prawną i wskazanie organu administracji zobowiązanego do jej zastosowania w sprawie (wydania rozstrzygnięcia). Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy zaś do organów (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast brak takich ustaleń uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy i powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jako przedwczesny podlega oddaleniu (zob. postanowienia NSA: z 23 maja 2013 r., sygn. akt II OW 15/13; z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OW 57/11; z 14 marca 2008 r., sygn. akt II OW 1/08 - publ. w CBOSA). W szczególności za przedwczesne należy uznać wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu w sytuacji, gdy brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy wynika z zaniechania organu w zakresie wyjaśnienia wątpliwości związanych z brakiem sprecyzowania żądania strony, które wyznacza przedmiot tej sprawy (por. postanowienie NSA z 3 grudnia 2009 r., sygn. akt I OW 126/09 - publ. w CBOSA). Przenosząc powyższe założenia dotyczące sporów z art. 4 p.p.s.a. wynikające z judykatury na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że wniosek Prezydenta Miasta G. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w sprawie rozpoznania wniosku A. Ż. i A. Ż. z [...] stycznia 2020 r. podlega oddaleniu jako przedwczesny. Występuje bowiem zasadnicza rozbieżność pomiędzy Prezydentem Miasta G. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w G. w zakresie właściwego przedmiotu sprawy oraz podstawy prawnej, w oparciu o którą należy rozpoznać przedmiotowy wniosek, dotyczący kontroli postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta G. z [...] grudnia 2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę dwóch lokali mieszkalnych celem ich połączenia wraz ze zmianą sposobu użytkowania na zespół gabinetów stomatologicznych, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. K. w G. Z zawiadomienia o przekazaniu podania z [...] lutego 2020 r., a zwłaszcza odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu z [...] września 2020 r. wynika, że zamiarem PINB w G. było przekazanie wniosku A. Ż. i A. Ż. Prezydentowi Miasta G., jako właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, w zakresie wszczęcia postępowania administracyjnego nadzwyczajnego w przedmiocie kontroli decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] grudnia 2015 r. o pozwoleniu na budowę. Jako przepis prawa znajdujący adekwatne zastosowanie w tej sytuacji, PINB w G. wskazał bowiem art. 84b ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym: "W przypadku ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, że zachodzą okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania albo stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wznawia lub wszczyna z urzędu postępowanie". Trzeba bowiem zauważyć, że organy nadzoru budowlanego w ramach swoich kompetencji nadzorczych, polegających m.in. na badaniu postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień (art. 84a ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego) nie posiadają jednak uprawnienia do ich wzruszania w trybie określonym przepisami k.p.a., lecz mogą jedynie monitować w tej kwestii do wymienionych wyżej organów (zob. wyrok NSA z 21 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1856/16 - publ. w CBOSA). Z kolei Prezydent Miasta G. zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w sprawie wniosku A. Ż. i A. Ż. przez wskazanie PINB w G., jako organu nadzoru budowlanego właściwego w sprawie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, ale na podstawie art. 84a ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem: "organy nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego: 1) badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień; 2) sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego". Wykonywana przez organy nadzoru budowlanego kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie określonym w art. 84a ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego jest jednak przeprowadzana - stosownie do art. 84b ust. 4 Prawa budowlanego - na zasadach i w trybie określonym w przepisach o kontroli w administracji rządowej, a tym samym nosi charakter kontroli wewnętrznej. W ramach tej kontroli nie jest więc możliwe podejmowanie aktów, które w sposób władczy kształtowałyby sytuację prawną jednostki na zewnątrz aparatu administracji, czym różni się ona w sposób zasadniczy od postępowania administracyjnego nadzwyczajnego normowanego przepisami k.p.a., o którym wspomina art. 84b ust. 3 Prawa budowlanego, czyli postępowania w trybie wznowienia (art. 145 § 1 k.p.a.) lub stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Z poczynionych wyżej uwag wynika zatem, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta G. a PINB w G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. Ż. i A. Ż. z [...] stycznia 2020 r. w sprawie przeprowadzenia kontroli postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta G. z [...] grudnia 2015 r. - jest przedwczesny, gdyż nie został poprzedzony dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie polegało to w szczególności na zaniechaniu przez organ podjęcia niezbędnych czynności zmierzających do sprecyzowania przez A. Ż. i A. Ż. treści ich żądania, zawartego w piśmie z [...] stycznia 2020 r., a tym samym ustalenia przedmiotu sprawy i podstawy prawnej dalszych działań. Wyjaśnienia wymagałoby więc najpierw, czy wnioskodawcy domagają się wszczęcia postępowania administracyjnego nadzwyczajnego, tj. w trybie przepisów k.p.a., mającego za przedmiot zbadanie prawidłowości postępowania oraz legalności wydanej w jego toku decyzji z [...] grudnia 2015 r., czy też przeprowadzenia wewnętrznej kontroli działania organu administracji architektoniczno-budowlanej, tj. Prezydenta Miasta G., ale na zasadzie art. 84b ust. 4 Prawa budowlanego, ewentualnie zainicjowania obu tych procedur, a być może wszczęcia jeszcze innego postępowania w trybie nadzoru budowlanego. Niedokonanie natomiast koniecznych ustaleń w tym względzie spowodowało istotną rozbieżność spierających się organów w zakresie przepisów prawa i trybu postępowania właściwych dla rozpoznania wniosku A. Ż. i A. Ż., co skutkuje brakiem tożsamości sprawy mającej być objętą sporem i uniemożliwia tym samym merytoryczne rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w tym przedmiocie. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a., postanowił oddalić wniosek.