I SA/Ol 736/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. UZASADNIENIE I SA/Ol 736/21 Uzasadnienie K. M. (dalej w skrócie skarżący, płatnik, strona) skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych "[...]" z "[...]" utrzymującą w mocy decyzję ZUS z "[...]" odmawiającą zwolnienia skarżącego z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, ubezpieczenie zdrowotne, za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Z przekazanych do kontroli Sądu akt administracyjnych wynika, że Skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020r. do maja 2020r jako osoba zatrudniająca pracowników. ZUS wydał "[...]". decyzję o odmowie zwolnienia skarżącego z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Lakoniczne uzasadnienie decyzji ograniczone zostało do przytoczenia treści art. 31zo ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm., dalej: "ustawa o COVID") oraz wskazania, że na podstawie zapisów na koncie Płatnika organ ustalił, że na dzień 29 lutego 2020r. nie zgłosił on do ubezpieczeń społecznych innych ubezpieczonych. Decyzją z "[...]" ZUS utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia po powtórzeniu treści art. 31zo ustawy o COVID organ wskazał, że po ponownej weryfikacji wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek uznano, że Skarżący nie kwalifikuje się do zwolnienia za okres od marca do maja 2020r. Jak wskazywał organ za okres objęty wnioskiem Skarżący nie złożył w placówce ZUS prawidłowo wypełnionego wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek w dopuszczalnym terminie, którym był 30 czerwca 2020 r. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie. Wyrokiem z 16 grudnia 2020r. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podkreślił, że organ wbrew swoim obowiązkom wynikającym z przepisów art. 7, 8, 9, 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.); dalej jako "k.p.a." nie poinformował skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nie udzielił także skarżącemu żadnych czytelnych wyjaśnień i wskazówek. Organ nie przedstawił w sposób wyczerpujący motywów – tak, faktycznych jak i prawnych – swojego rozstrzygnięcia. Sąd wskazał też, że decyzja administracyjna – zgodnie z art. 104 k.p.a. – rozstrzyga sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez strony. Tym samym, jeśli postępowanie administracyjne ma charakter skargowy, to wniosek strony determinuje – w korelacji z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami – granice sprawy administracyjnej. To strona dokonuje wyboru świadczenia o jakie się ubiega i ewentualnie jego wielkości lub rodzaju. Sąd podkreślił, że skarżący domagał się zwolnienia z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za osoby ubezpieczone. Tymczasem organ wskazywał, że utrzymuje w mocy decyzję odmawiającą skarżącemu zwolnienia z opłacania należności z tytułu skałek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe, ubezpieczenie zdrowotne, za okres od marca 2020r. do maja 2020r. Sąd dokonał wykładni przepisów art. 31 zo ustawy o COVID i podkreślił, że konstrukcja przepisu art. 31zo ust. 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19 wskazuje na złożony charakter przepisu, z którego można wyinterpretować normę prawną właściwą dla danego okresu i deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres. Przepis w pierwszej jego części dotyczy trzech okresów rozliczeniowych od marca 2020 r. do maja 2020 r., natomiast poszczególne punkty odnoszą się do każdego z okresów z osobna (zarówno pod względem zgłoszenia jako płatnika składek oraz do zgłoszenia ubezpieczonych. Odczytując poprawnie ww. przepis, należy przyjąć, że: 1) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za marzec 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych; 2) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za kwiecień 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych; 3) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za maj 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd nakazał organowi uwzględnienie oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. W szczególności wobec ujawnionych rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym sprawy, a zakresem żądania zawartego we wniosku, organ ustali w pierwszej kolejności, czy skarżący jest płatnikiem składek, o którym mowa w art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, a następnie, rozważy konieczność skierowania do skarżącego wezwania o którym mowa w art. 79a k.p.a. W przypadku zaś wydania decyzji sporządzi jej uzasadnienie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozstrzygając sprawę organ, decyzją z "[...]" uchylił decyzję ZUS z "[...]" w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że z orzeczenia WSA wynika, że organ powinien przeanalizować wniosek skarżącego odrębnie pod względem zgłoszonych ubezpieczonych za każdy miesiąc od marca do maja 2020r. Decyzją z "[...]" odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od marca 2020r. do maja 2020r. Ponownie lakoniczne uzasadnienie decyzji ograniczone zostało do przytoczenia treści art. 31zo ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm., dalej: "ustawa o COVID") oraz wskazania, że na podstawie zapisów na koncie Płatnika organ ustalił, że na dzień 29 lutego 2020r. nie zgłosił on do ubezpieczeń społecznych innych ubezpieczonych. Na skutek odwołania strony organ wydał decyzję z "[...]", którą utrzymał w mocy decyzję z "[...]". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, strona powinna złożyć wniosek jako osoba opłacająca składki wyłącznie za siebie, ponieważ na dzień 29 lutego 2020r. nie było zgłoszonych pracowników do ubezpieczeń społecznych. W skardze do sądu strona żądała uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przepisów art. 31 zo ust.1 pkt 3 ustawy o COVID przez nieuwzględnienie wniosku o zwolnienie z opłacania składek na ubezpieczenie społeczne na okres od marca do maja 2020r. mimo spełnienia ustawowych przesłanek do zwolnienia; art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. przez nieprawidłowe przeprowadzenia postępowania dowodowego i nie ustalenie stanu faktycznego co skutkowało wydaniem nieprawidłowego orzeczenia godzącego w interes skarżącego; art. 8 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób budzący wątpliwości co do zasad jakimi kierował się organ; art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego; błąd w ustaleniach faktycznych przez nieprawidłowe uznanie, że skarżący w okresie ustawowo wymaganym do zwolnienia nie zgłosił do ubezpieczeń społecznych wymaganej liczby ubezpieczonych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że skarżący powinien złożyć wniosek o zwolnienie od opłacania składek jako osoba płacąca te składki za siebie, a nie za zgłoszone osoby ubezpieczone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaś zaskarżonej decyzji następuje między innymi w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu o odmowie zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r., o których mowa w art. 31zo ustawy COVID-19. Ocenę zgodności z prawem skarżonego aktu trzeba rozpocząć od konstatacji, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem merytorycznego rozstrzygania przez WSA w Olsztynie. Przypomnienie tej okoliczności jest w realiach niniejszej sprawy niezbędne i ważące, zwłaszcza z punktu widzenia art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu eliminację błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanusek, (w:) W. Siedlecki (red.), System prawa procesowego cywilnego. Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum 1986, s. 319). Dlatego też ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu, i co do których Sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą. W tym miejscu zauważyć należy, że uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że zarówno organ I jaki i II instancji nie wykonały zaleceń Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z 16 grudnia 2020r. Co więcej nie uwzględniły przy ponownym wydawaniu decyzji również wykładni stosowanych przepisów, powielając błędy uczynione przy poprzednim rozpatrzeniu sprawy. Organy ponownie w sposób oczywisty naruszyły zarówno wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek wszechstronnego i wyczerpującego zbadania okoliczności sprawy jak i zasadę zaufania obywatela do państwa (art. 8) oraz zasadę przekonywania (art. 11). Organ poza lakonicznym stwierdzeniem, że "na podstawie zapisów na koncie Płatnika organ ustalił, że na dzień 29 lutego 2020r. nie zgłosił on do ubezpieczeń społecznych innych ubezpieczonych" w żaden sposób nie umotywował swojego rozstrzygnięcia. Organ nie odniósł się – szczególnie na etapie powtórnego badania sprawy – do twierdzeń Skarżącego zgodnie z którymi zatrudniał on pracowników. Nie sięgnął chociażby do deklaracji rozliczeniowych składanych przez skarżącego za osoby zgłoszone do ubezpieczeń. Ponadto organ nie zastosował wytycznych Sądu w zakresie wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów. Nie rozpatrzono wniosku skarżącego tak jak nakazał Sąd odrębnie do każdego z wnioskowanych miesięcy i w zakresie zwolnienia od opłacania należności za osoby zgłoszone do ubezpieczeń. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano ponownie, że wniosek złożony przez skarżącego jest nieprawidłowy bo "za okres objęty wnioskiem Skarżący nie złożył w placówce ZUS prawidłowo wypełnionego wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek w dopuszczalnym terminie, którym był 30 czerwca 2020 r.". Organ tym samym nie tylko nie rozpoznał złożonego wniosku co do jego istoty, ale ponad to zmienił całkowicie jego zakres i żądanie strony. Podkreślić ponownie należy, że w postępowaniach inicjowanych na żądanie strony to treść wniosku strony determinuje rodzaj sprawy administracyjnej, w tym rodzaj świadczenia, ulgi lub uprawnienia o które ubiega się strona. Organ nie może samodzielnie (bez zgody strony – art. 61 § 2 k.p.a.) modyfikować lub uzupełniać wniosku strony, co ponownie uczynił organ w niniejszej sprawie. Przedstawiona przez organ argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia praktycznie uniemożliwiała jego merytoryczną kontrolę gdyż rozstrzygnięcie dotyczy innego żądania niż to zawarte we wniosku, które organ zobowiązany był rozpatrzeć zgodnie z wytycznymi Sądu. Daleko idące wady procesowe zaskarżonej decyzji prowadzą do sytuacji w której materialnoprawna ocena rozstrzygnięcia wiązała by się z domniemywaniem przez sąd intencji organu. Organ nie był uprawniony do zmiany granic sprawy administracyjnej. Nie można także zaakceptować stanowiska w którym organ samodzielnie uznając, że sytuacja faktyczna strony nie mieści się w granicach normy prawnej regulującej warunki przyznania określonego świadczenia, orzeka co do innego rodzaju świadczenia. Organ de facto ponownie nie rozstrzygnął wniosku skarżącego co do istoty, wypowiadając się co do kwestii pozostającej poza granicami żądania, sformułowanego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne. Co więcej nie przeprowadził w żadnym zakresie postępowania dowodowego (np. z deklaracji składanych przez skarżącego), a przynajmniej brak w aktach administracyjnych chociażby śladu takich czynności. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu oraz uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2020r sygn. akt I SA/Ol 612/20. Wobec ujawnionych rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym sprawy a zakresem żądania zawartego we wniosku, organ ustali w pierwszej kolejności, czy skarżący jest płatnikiem składek, o którym mowa w art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, i w tym zakresie przeprowadzi postępowanie dowodowe. W przypadku zaś wydania decyzji sporządzi jej uzasadnienie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym, w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.