I OW 145/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie Anna Lech NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Mazowieckiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Wojewodą Mazowieckim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Siedlcach w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Warszawie od decyzji Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w miejscowości Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] w prawo własności na rzecz dotychczasowych użytkowników wieczystych - M. i S. małżonków M. postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego odwołania. UZASADNIENIE Wojewoda Mazowiecki złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Siedlcach, w przedmiocie wskazania organu wyższego stopnia właściwego do rozpoznania odwołania Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Warszawie od decyzji Starosty S., z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...], którą na wniosek S. i M. małż. M., przekształcono prawo użytkowania wieczystego nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w miejscowości Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] i nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa, przysługujące wyżej wymienionym, w prawo własności W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach uznało się za niewłaściwe do rozpoznania w/w odwołania i postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., nr [...], wydanym w trybie art. 65 § 1 K.p.a., przekazało je według właściwości Wojewodzie Mazowieckiemu, gdyż w jego ocenie właściwość tego organu wynika z przepisu art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami Zdaniem Wojewody Mazowieckiego stanowisko Kolegium jest nietrafne. Stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), organem właściwym do wydania decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa jest starosta. Zgodnie z zasadą wynikającą z przepisu art. 17 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 Kpa w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, organem wyższego stopnia, a zatem właściwym do rozpatrzenia odwołania są samorządowe kolegia odwoławcze - chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego, skoro żaden z przepisów ww. ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie stanowi inaczej, to brak jest podstaw do odstąpienia od zasady wyrażonej w art. 17 pkt 1 Kpa. Wyjątkiem od tej zasady jest przepis art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami i jako taki nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Także przepis art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie daje podstaw do tego, ażeby ustawę o gospodarce nieruchomościami traktować jako ustawę szczególną w stosunku do ustaw wymienionych w jej art. 2. Ponadto, Wojewoda Mazowiecki wskazał, że potwierdzenie zasady wyrażonej art. 17 pkt 1 Kpa stanowią również przepisy art. 7 pkt 4 ustawy o administracji rządowej w województwie oraz art. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Wojewoda jest zatem organem wyższego stopnia tylko wtedy, gdy istnieje ku temu wyraźna podstawa ustawowa, a w przedmiotowej sprawie podstawy takiej nie ma. W konsekwencji Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że skoro nie jest w tej sprawie organem wyższego stopnia, to nie może rozpatrywać odwołania od decyzji starosty dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach w odpowiedzi na wniosek wniosło o jego uwzględnienie i wskazanie go jako organu właściwego do rozpoznania przedmiotowego odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpatrywanej sprawie należy w pełni podzielić stanowisko Wojewody Mazowieckiego zaaprobowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach. Na wstępie wyjaśnić należy, iż inaczej ustala się właściwość rzeczową organów orzekających w pierwszej instancji, a inaczej organów odwoławczych drugiej instancji. Przepis art. 20 kpa, jak i to, że właściwość ocenia się na podstawie przepisów prawa materialnego mają zastosowanie przede wszystkim do organów pierwszej instancji. Natomiast o tym, który organ jest organem wyższego stopnia, a więc właściwym do rozpatrzenia odwołania przesądza zasada wynikająca z art. 17 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 kpa. Zgodnie z powyższymi przepisami, w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 kpa) organami wyższego stopnia (właściwymi do rozpoznania odwołania) są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej, a więc w przypadku, gdy ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) w art. 3 ust. 1 pkt 1 stwierdza, że organem właściwym do wydania decyzji w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa jest starosta, natomiast nie określa ona jaki organ jest organem wyższego stopnia uprawnionym do rozpoznania odwołania od takiej decyzji. W tych warunkach uznać należy, iż brak jest podstaw do odstąpienia od zasady wyrażonej w art. 17 pkt 1 kpa i przyjęcia, że organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji starosty w tej sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach. Powoływanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach na art. 9a ustawy z 29 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) jest nieuprawnione, albowiem stosownie do tego przepisu wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do decyzji wydanych przez starostę tylko w odniesieniu do spraw wskazanych w tej ustawie. Nie ma natomiast przepisu, który zasadę tę przenosiłby na sprawy wskazane w przytoczonej wyżej ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, która jednoznacznie wskazuje starostę jako organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ponadto, stosownie do treści art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tylko wtedy, gdy tak stanowią ustawy szczególne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w postanowieniu.