II SAB/Lu 80/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Asesor WSA Jerzy Parchomiuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego do załatwienia wniosku W. S. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w sprawie wniosku wskazanego w punkcie I nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. przyznaje radcy prawnemu Ł. F. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. UZASADNIENIE We wniosku z dnia [...] marca 2020 r. W. S. domagał się od Dyrektora Zakładu Karnego w [...] przesłania informacji dotyczącej lustracji Zakładu Karnego przeprowadzonych przez Sąd Okręgowy w Z. Wydział Penitencjarny od [...] stycznia 2010 r. do daty wpłynięcia wniosku w formie papierowej i przesłania jej pocztą. W odpowiedzi udzielonej [...] maja 2010r. Dyrektor wskazał, że w rozumieniu ustawy z dnia [...] września 2001r.o dostępie do informacji publicznej żądana informacja nie jest informacją publiczną. W tej sytuacji wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu. Wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sprawozdania z lustracji zakładów karnych i aresztów śledczych przeprowadzone przez sędziów penitencjarnych Sądów Okręgowych są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz są danymi publicznymi zgodnie z jej art. 6 ust. 1. Odpowiadając na skargę Dyrektor Zakładu Karnego wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o umorzenie postepowania jako bezprzedmiotowego. Wskazał, że jego stanowisko wynika z pisma Sądu Okręgowego w Z. z [...] czerwca 2017r., według którego skarżący nie ma prawa domagać się sprawozdań z czynności kontrolnych Zakładu Karnego w Z. za lata 2015-2017 na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W piśmie z dnia [...] września 2020r. skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rację ma skarżący wskazując, że żądana przez niego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U z 2019r. poz. 1429 ). Jej artykuł 1 ust.1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przepisy ustawy nie definiują pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Również w orzecznictwie uznaje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, przy czym dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, przy czym będą to nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te sporządzone przez inne podmioty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Art. 6 ust.1 pkt.4 lit. a ) ustawy wprost stanowi, że informację publiczną stanowią i podlegają udostępnieniu dane publiczne w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. W ocenie Sądu poprzez dane publiczne, o jakich mowa w tym przepisie należy rozumieć informacje i dokumenty, których treść odnosi się do postępowań kontrolnych prowadzonych względem podmiotów, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, przy czym zobowiązany do udzielenia tych informacji jest ten podmiot, którego kontrola dotyczyła. Co do zasady zatem treść sprawozdań z wizytacji zakładów karnych i aresztów śledczych, będących w okręgu podległym Prezesowi Sądu może zatem stanowić przedmiot wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie ma też zastrzeżeń co do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: (1) organy władzy publicznej; (2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; (3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; (4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; (5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego w [...] jako organ Służby Więziennej na mocy art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 848) obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne. W konsekwencji trafne jest stanowisko skarżącego, że odmawiając udzielenia informacji Dyrektor Zakładu Karnego pozostaje w bezczynności, co czyni skargę skuteczną. Właśnie bowiem skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez zobowiązany podmiot oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być mu udzielone w trybie ustawy, a organ nie zajmuje we właściwej formie stanowiska w tej kwestii. Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest to, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. W przekonaniu sądu rozpoznającego skargę nie ma podstaw do zakwalifikowania bezczynności organu jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest przy tym wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (tak NSA w wyroku z dnia 24 maja 2018 r. II OSK 381/18 i 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12 opubl. w CBOSA ). Takich cech nie ma omawiana bezczynność organu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał ponadto, że oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (wyrok z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15 opubl. w CBOSA), należy przy tym wziąć również pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (wyrok z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13 opubl. w CBOSA). Rzeczywiście na ocenę organu co do charakteru żądania mogło wpłynąć pismo Przewodniczącego III Wydziału Penitencjarnego i Nadzoru nad Wykonywaniem Orzeczeń Karnych Sądu Okręgowego w Z. z [...] czerwca 2017r. w którym stwierdzono, że skazany nie ma prawa domagać się sprawozdań z czynności kontrolnych Zakładu Karnego w Z. na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaistniała w sprawie bezczynność organu, choć należy ocenić ją krytycznie, to niewątpliwie nie miała jednak charakteru "wyjątkowej" czy "niemożliwej do zaakceptowania w państwie prawnym", co uzasadniałoby uznanie jej za rażącą - w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wbrew przekonaniu skarżącego nie ma podstaw do wymierzenia organowi grzywny o jakiej mowa w art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Słusznie uważa się, że grzywna ma mobilizować organ do załatwienia sprawy, działać również prewencyjne i represyjnie na organ, niemniej powinna być stosowana w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Chodzi o sytuacje, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie takie przesłanki nie zachodzą, co więcej organ udzielił przecież odpowiedzi na wniosek i choć była błędna, nie ma wystarczających podstaw, aby uznać konieczność jego dyscyplinowania. Równie bezzasadny jest wniosek o przyznanie sumy pieniężnej. Jak wskazuje się w orzecznictwie przyznawana na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a w mniejszym stopniu charakter prewencyjno – represyjny (por. wyrok NSA z 3 lipca 2008 r. II OSK 2954/17 opubl. w CBOSA). Podkreśla się przy tym, że kompensacyjna funkcja przyznawanej stronie sumy pieniężnej nie może być rozumiana w ten sposób, że chodzi o odszkodowanie za poniesioną szkodę wynikającą z bezczynności lub przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ administracji ( wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2019 r. II OSK 111/19 i 6 sierpnia 2019 r. II OSK 1802/19 opubl. w CBOSA). Stanowi bardziej zadośćuczynienie za szkodę niematerialną (krzywdę) poniesioną przez stronę oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji, niż odszkodowanie za poniesioną szkodę materialną ( wyroki NSA z 16 stycznia 2018 r. I OSK 2156/17, z 22 listopada 2017 r. I OSK 1905/16, 1 sierpnia 2018 r. II OSK 1216/18 i 6 sierpnia 2019 r. II OSK 532/19 opubl. w CBOSA). Naprawienia tej ostatniej skarżący może oczywiście dochodzić w odrębnym postępowaniu, przed sądem powszechnym. W orzecznictwie dominujący jest pogląd, że skoro suma pieniężna ma stanowić rodzaj zadośćuczynienia i niejako zrekompensować stronie stratę jaką poniosła na skutek bezczynności organu strona powinna ją wykazać ( tak NSA w wyrokach z dnia 11 sierpnia 2020r. I OSK 3271/19, 5 września 2018 r., II OSK 272/18; 18 października 2017 r., I OSK 1769/17 opubl. w CBOSA). Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu ( wyroki NSA z dnia 16 maja 2017 r., I OSK 2934/16 i 17 września 2017 r., I OSK 798/17 opubl. w CBOSA). Zawarty w skardze wniosek o przyznanie sumy pieniężnej nie został w żaden sposób uzasadniony. Z uzasadnienia skargi nie wynika strata, którą należałoby zrekompensować. Sąd nie znalazł natomiast potrzeby orzeczenia o jej przyznaniu z urzędu. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325) zobowiązano Dyrektora Zakładu Karnego w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego. O bezczynności która nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt. 3 ustawy. O oddaleniu skargi w pozostałej części orzeczono na podstawie art. 151 wspomnianej ustawy. Wynagrodzenie dla radcy prawnego z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu przyznano na podstawie art. 250 § 1 wspomnianej ustawy w związku z § 21 ust. 1 pkt.1 lit.c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu ( Dz. U z 2019r. poz. 68 ). Jest to kwota 240 zł podwyższona stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia o kwotę podatku od towarów i usług wyliczoną według stawki podatku obowiązującej dla tego rodzaju czynności na podstawie przepisów o podatku od towarów i usług.