II OSK 1348/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia WSA del. Małgorzata Miron Protokolant: Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.S. i D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 859/10 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J.S. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce, na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 i art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej jako "ustawa Prawo budowlane"), nakazał skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku garażu na działce nr [...] w miejscowości [...]. W uzasadnieniu organ podał, że budynek został budowany na przełomie lat 1994-1995. W dniu 26 czerwca 2009 r organ wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka z pytaniem, czy obowiązujący w dacie budowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz plan obowiązujący, dopuszczają lokalizacje budynku garażu w granicy działek, czy też należało lokalizować budynek zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Uzyskano odpowiedź, że zgodnie § 24 ust. 3 obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Wieliczce Nr XLV/334/05 z dnia 29 września 2005 r., dla zwartych centrów miejscowości dopuszcza się możliwość realizacji inwestycji w granicach działki pod warunkiem, że nie spowoduje to naruszenia ładu przestrzennego w tym rejonie a zabudowa działki nie narusza prawa budowlanego. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nakazał skarżącej, w terminie do 1 miesiąca, przedłożenie zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, w terminie do 3 miesięcy, przedłożenie czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego. Skarżąca nie wykonała nałożonego obowiązku, w związku z czym organ orzekł nakaz rozbiórki. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca zarzucając błędne ustalenie, że garaż został wybudowany na przełomie 1995 i 1996 roku, pomimo że zebrane dowody wskazują, że nastąpiło to w 1993 lub 1994 r. (oświadczenie L.P. a także kontrola obiektu z dnia 26 czerwca 2008 r., oświadczenie skarżącej), a spowodowało to w konsekwencji, zdaniem strony skarżącej, naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wyłączającego stosowanie art. 48 tej ustawy w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając powyższe organ stwierdził, że analiza akt nie wykazała uchybień w postępowaniu przeprowadzonym przez organ l instancji. Organ podał, że ze zgromadzony przez organ l instancji materiał dowodowy w żaden sposób nie potwierdza stanowiska skarżącej. Ze znajdujących się w aktach sprawy oświadczeń D.K. (k. 16), F.N. (k. 13), L.P. (k. 12) oraz K.K. (k. 19) wynika, że budowę garażu rozpoczęto w 1994 r., natomiast zakończono w 1995 r. Z oświadczenia E.K. (k. 22) wynika, że budowę garażu zakończono w 1998 r., natomiast według oświadczenia skarżącej (złożonego do protokołu kontroli – k. 6) garaż był budowany w 1993 r. Strony postępowania podają więc sprzeczne daty ukończenia przedmiotowego budynku garażowego. W związku z czym, w ocenie organu odwoławczego, za datę zakończenia budowy garażu należy przyjąć 1995 rok, taką datę wskazali bowiem zgodnie świadkowie (D.K., K.K., F.N. oraz L.P.). W związku z powyższym zastosowanie będzie miał art. 48 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Organ wyjaśnił ponadto, że art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99, poz. 665) wyłączał możliwość nakazania rozbiórki obiektów, których budowa zakończona została przed 1995 r. Jednakże, z akt zgromadzonych przez organ I instancji wynika, że przedmiotowy obiekt garażowy został wzniesiony w 1995 roku, a tym samym istniała możliwość jego zalegalizowania na podstawie art. 3 tej ustawy. Jednocześnie organ podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej, stosowanie przepisów art. 48-49b Prawa budowlanego było wyłączone jedynie do dnia 1 stycznia 2008 r. Do tego dnia właściciel zobowiązany był wystąpić o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Skarżąca we wskazanym powyżej terminie nie wystąpiła z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że organy na podstawie dowodów z zeznań świadków oraz oględzin trafnie ustaliły, że przedmiotowy garaż został samowolnie wybudowany w 1995 r. Skarżąca nie wykonała obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. W związku z tym organ I instancji zasadnie wydał decyzję o nakazie rozbiórki przedmiotowego garażu. W ocenie Sądu I instancji, organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w sprawie, nie naruszając przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., trafnie przy tym prawidłowo ustalając, na podstawie dowodów z zeznań licznych świadków, datę wybudowania przedmiotowego garażu, którą to datę potwierdza też sama skarżąca i jej córka D.K. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, tj. art. 10, art. 79, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez poczynienie ustaleń co do daty wybudowania przedmiotowego garażu na podstawie bardzo ogólnych zeznań świadków, bez wskazania kontekstu wydarzeń towarzyszących wskazaniu przez nich określonej daty budowy i złożonych bez udziału skarżącej i bez umożliwienia jej wypowiedzenia się co do treści tych zeznań. W ocenie skarżącej, doprowadziło to do arbitralnego uznania, że budowa nastąpiła po 1994 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającej go decyzji organu odwoławczego, a także zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów postępowania za obie instancje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze należy podkreślić, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a. tylko kontroluje ich stosowanie przez właściwe organy administracji publicznej. Ponadto w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. lecz tylko art. 145 § 1 tejże ustawy w związku z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami art. 10, 79, 80 i 81 k.p.a. Także nie określono w skardze kasacyjnej, którego paragrafu art. 10 i 79 k.p.a. miałoby dotyczyć ewentualne naruszenie tych przepisów postępowania i to w stopniu, co należy zaznaczyć, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Po drugie, przechodząc do oceny kontroli przepisów k.p.a. powołanych w skardze kasacyjnej, a poddanych kontroli przez Sąd I instancji należy podkreślić, że wbrew zarzutom kasacyjnym była ona prawidłowa. Należy bowiem podkreślić, że biorąc pod uwagę zasadę swobodnej oceny dowodów w świetle art. 75 § 1 k.p.a. właściwe organy zgodnie z dyspozycją art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. prawidłowo ustaliły stan faktyczny w tej sprawie w oparciu o ocenę całokształtu materiału dowodowego w świetle art. 80 k.p.a. Oznacza to, że Sąd I instancji trafnie stwierdził, że budowę przedmiotowego garażu zakończono na działce nr [...] w miejscowości [...] już w 1995 roku, czyli po dniu 1 maja 1995 r. kiedy weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wynika to z będących w aktach sprawy oświadczeń D.K., a więc nawet córki skarżącej J.S., a obecnie właścicielki przedmiotowej działki (karta nr 16 akt administracyjnych sprawy), F.N. (k. nr 13), L.P. (k. nr 12), czy też K.K. (k. nr 19). Natomiast z oświadczenia E.K. wynika, iż budowę danego garażu zakończono nawet w 1998 roku (k. nr 22). Stąd Sąd I instancji zasadnie także stwierdził, że zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 k.p.a. właściwe organy prawidłowo ustaliły tę kluczową okoliczność faktyczną w tej sprawie, jednocześnie nie podzielając twierdzeń strony skarżącej, że dany garaż był budowany jeszcze w 1993 r. i zakończono jego budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r. (protokół kontroli z dnia 26 czerwca 2008 r. – k. nr 6). Po trzecie, należy zaznaczyć, że pomimo wystąpienia w postępowaniu dowodowym uchybienia z art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a., nie miało to wpływu na wynik sprawy, gdyż strona skarżąca miała pełną możliwość odniesienia się do wszystkich dowodów sporządzonych w toku postępowania administracyjnego przed zarówno organem I jak i II instancji, co potwierdza także treść skargi do Sądu I instancji. Natomiast nie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z dyspozycją art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a., jeżeli tak jak w tej sprawie, nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowego, o których stanowi art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a. Z tych względów na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.