II GSK 239/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędziowie Tadeusz Cysek (spr.) NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Katarzyna Warchoł po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1814/06 w sprawie ze skargi G. W. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lipca 2006 r. bez numeru w przedmiocie wpisu na listę adwokatów oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 5 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę G. W. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymującą w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w R. z dnia [...] marca 2006 r. o odmowie wpisu skarżącego na listę adwokatów. Sąd I instancji podniósł, że przed rozpoznaniem wniosku G. W. (w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - jako datę złożenia tego wniosku wskazano dzień [...] czerwca 2005 r.) Okręgowa Rada Adwokacka w R. przeprowadziła z zainteresowanym w dniu [...] lutego 2006 r. rozmowę celem ustalenia, czy swoim dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata i czy można go określić jako osobę nieskazitelnego charakteru. W toku postępowania przedstawiciel Okręgowej Rady Adwokackiej w R. zapoznał się ze sprawą karną, jaka toczyła się przeciwko zainteresowanemu o czyn z art. 177 § 2 k.k. Okręgowa Rada Adwokacka uznała, że G. W. nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Udzielił on bowiem 5 wadliwych odpowiedzi na pytania z zakresu "podstawowych zagadnień ustawy o adwokaturze, ustawy o Sądzie Najwyższym, ustawy - Kodeks Postępowania Karnego". Ponadto wadliwie sporządził apelację w swojej sprawie, co wynika w szczególności z uzasadnienia wyroku Sądu II instancji. W ocenie organu samorządu adwokackiego I instancji, zawód adwokata jest zawodem zaufania publicznego, co wymaga szczególnego przygotowania merytorycznego - gruntownej wiedzy prawniczej i umiejętności faktycznych. Wnioskodawca w tym aspekcie nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, choć nie budzą zastrzeżeń jego poziom moralny i cechy charakteru. Odwołując się od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w R., G. W. zarzucił jej w szczególności naruszenie art. 68 ust. 4 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa o adwokaturze lub Prawo o adwokaturze, oraz brak uwzględnienia zmian do ustawy o adwokaturze wprowadzonych "nowelizacją z dnia 30 września 2005 r., z których jednoznacznie wynika, że zdanie egzaminu prokuratorskiego jest potwierdzeniem odpowiedniego przygotowania merytorycznego do wykonywania zawodu adwokata". Niedopuszczalne było zaś wprowadzenie pozaustawowych kryteriów w postaci przeprowadzenia kolejnego "swoistego" egzaminu. Ponadto odwołanie zarzuciło naruszenie przez organ samorządu adwokackiego art. 65 ust. 5 ustawy o adwokaturze, skoro przedmiotowy wniosek został rozpoznany po upływie 2,5 miesiąca od daty jego wpływu. Utrzymując w mocy uchwałę zakwestionowaną odwołaniem, Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej stwierdziło, iż niezależnie od argumentacji przedstawionej przez Okręgową Radę Adwokacką uwzględnić należało w sprawie zmianę istotnego stanu prawnego wynikłą z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/66, opublikowanego w Dzienniku Ustaw Nr 75, poz. 529 z dnia 4 maja 2006 r. W wyroku tym uznano art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawo o adwokaturze za niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), powoływanej dalej jako Konstytucja RP, w zakresie, w jakim stwarza on możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów, nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Wiązało się to ze sformułowaniem w uzasadnieniu powyższego wyroku określonych powinności dla ustawodawcy i stwierdzeniem, iż w toku postępowania o wpis na listę adwokatów samorząd adwokacki, badając, czy kandydat daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata, oceniać winien takie przesłanki, jak czas trwania aplikacji, zakres szkolenia, praktyczny kontakt z wykonywaniem zawodu prawniczego. Mankamentem art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze jest bowiem brak ustawowego wymogu jakiegokolwiek stażu zawodowego, a nadto - nieokreślenie maksymalnego okresu, jaki upłynął od momentu złożenia przez ubiegającego się o wpis na listę adwokatów - innego niż adwokacki egzaminu prawniczego. Oddalając skargę na opisaną uchwałę Naczelnej Rady Adwokackiej (zaakcentowała ona zwłaszcza - jak to podniósł Sąd I instancji - brak zachowania przez organy samorządu adwokackiego obu instancji wiążących je terminów rozpoznania sprawy, choć nie kwestionowała zmiany sytuacji prawnej osób ubiegających się o wpis na listę adwokatów w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt 6/06 orzekającym o niekonstytucyjności art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy o adwokaturze), Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że skarżący podnosząc przekroczenie terminów załatwienia jego wniosku przez organy samorządu adwokackiego obu instancji, pominął jednak brak wykorzystania przez niego możliwości złożenia skargi na bezczynność tych organów do sądu administracyjnego - jako środka prawnego przysługującego w takiej sytuacji. Sąd I instancji zauważył ponadto fakt wydania uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej już po wejściu w życie w dniu 4 maja 2006 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt 6/06, do którego to wyroku (i jego konsekwencji co do stanu prawnego), trafnie odwołano się w akcie kończącym postępowanie administracyjne. W skardze kasacyjnej powołany wyżej wyrok zaskarżony został w całości z podaniem, że narusza on prawo materialne, tj. art. 65 pkt 1 Prawa o adwokaturze poprzez jego "niewłaściwą subsumcję" polegającą na "bezpodstawnym uznaniu, iż skarżący nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu, podczas gdy w rzeczywistości spełnia on powyższe ustawowe kryteria niezbędne dla wpisu na listę adwokatów". Nadto zarzucono wyrokowi Sądu I instancji naruszenia prawa materialnego, tj. art. 68 ust. 1 pkt 5, 6 i 7 ustawy o adwokaturze poprzez uznanie, iż brak wydania "stosownych decyzji" przez Okręgową Radę Adwokacką w R. oraz Naczelną Radę Adwokacką, mimo obligujących terminów - nie miało wpływu na wydanie ostatecznej decyzji Naczelnej Rady Adwokackiej, podczas gdy prawidłowa interpretacja naruszonych przepisów prawa materialnego pozwala na uznanie, iż bezczynność samorządowych organów adwokackich miała wpływ na wydanie ostatecznej decyzji o odmowie wpisu skarżącego na listę adwokatów. W petitum skargi kasacyjnej kasator wskazał też, iż "wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej uzasadnia tym, że orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oczywiście narusza prawo poprzez uznanie, iż naruszenie terminów przez organy samorządu adwokackiego do wydania uchwał w przedmiocie wpisu adwokackiego nie miało wpływu na treść przedmiotowej uchwały". Wniosek złożony w skardze kasacyjnej zmierzał do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na oczywistą omyłkę popełnioną przez Sąd I instancji, gdy chodzi o wskazanie daty złożenia przez skarżącego wniosku o wpis na listę adwokatów (z akt wynika bowiem wprost, że wniosek ten złożony został w dniu [...] grudnia 2005 r., a nie [...] czerwca 2005 r. - jak to podał Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.). Ponadto uzasadnienie skargi kasacyjnej poświęcone zostało omówieniu wagi w sprawie kwestii uchybienia przez organy samorządu adwokackiego obu instancji obowiązujących ich terminów rozpoznania wniosku o wpis na listę adwokatów. Według skarżącego, wykorzystanie przez niego przysługujących mu środków prawnych przewidzianych w celu przeciwdziałania tego rodzaju bezczynności było jedynie jego prawem, a nie obowiązkiem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu z niżej podanych przyczyn. Przede wszystkim zaznaczyć wypada, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wiążącym się z potrzebą wypełnienia szeregu wymogów co do sporządzenia i wniesienia. Wymogi te określają zwłaszcza art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. (wg brzmienia tego przepisu skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany). Ponadto podnieść należy, że sformułowanie skargi kasacyjnej uwzględniać winno, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie. W myśl bowiem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę z reguły tylko w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (która w niniejszej sprawie nie występowała). Prawidłowo ujęty zaś zarzut skargi kasacyjnej wskazywać musi - w ramach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych - jaki to konkretnie przepis prawa został naruszony, na czym jego naruszenie w ocenie skarżącego polegało oraz - gdy chodzi o przepisy postępowania - dlaczego podnoszone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na specyfikę skargi kasacyjnej (łączące się z nią wymogi) ustawodawca powierzył jej sporządzenie tylko osobom o określonym cenzusie profesjonalnym (art. 175 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawą do podważenia zaskarżonego wyroku nie mogło być samo wskazanie przez skargę kasacyjną na "naruszenie prawa materialnego, tj. art. 65 pkt 1 ustawy - Prawo o adwokaturze... poprzez jego niewłaściwą subsumcję polegającą na bezpodstawnym uznaniu, iż skarżący nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu, podczas gdy w rzeczywistości wymieniony spełnia powyższe ustawowe kryterium niezbędne dla wpisu na listę adwokatów...". Poprzestanie na takim sformułowaniu omawianego zarzutu (który - co warto zaakcentować - nie został rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) oznacza, że potraktować go należy jako w istocie pozbawionego przedstawienia - niezbędnego, jak już podnoszono - uzasadnienia. Skarga kasacyjna ograniczyła się bowiem tylko do wskazania, że skarżący spełniał zawarte w art. 65 pkt 1 ustawy o adwokaturze kryterium w postaci rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu, a nie podała już dlaczego wyrażone w tym aspekcie odmienne stanowisko przez Naczelną Radę Adwokacką, zaakceptowane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest wadliwe i obraża powołany przepis. Nie jest zaś rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji wnoszącego skargę kasacyjną i uzupełnienie za niego treści skargi kasacyjnej. Kształt sformułowania omawianego zarzutu nie wskazywał przesłanek uzasadniających twierdzenie o wadliwości dokonanej w sprawie subsumcji art. 65 pkt 1 Prawa o adwokaturze. Tak ujęty zarzut nie mógł zatem przynieść spodziewanego przez kasatora skutku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego spodziewanego skutku nie mógł odnieść także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 68 ust. 1 pkt 5, 6 i 7 ustawy o adwokaturze. Jego kwalifikacja do podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest nieuzasadniona, biorąc pod uwagę, że art. 68 ust. 1 pkt 5, 6, 7 dotyczą kwestii proceduralnych, a nie materialnoprawnych. W razie zaś rozważania tego zarzutu w płaszczyźnie przesłanki kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że sięgnięcie przez kasatora do tej podstawy kasacyjnej wymagałoby dla swej skuteczności nawiązania do przepisów regulujących przebieg postępowania przed sądem administracyjnym (p.p.s.a.), czego w przedmiotowej skardze kasacyjnej jednak nie uczyniono. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem zaskarżenia skierowanym przeciwko wyrokowi sądu I instancji i użyty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zwrot "przepisy postępowania" odczytywać należy jako odnoszące się do sądu administracyjnego. Bez nawiązania zatem do obrazy przepisów regulujących przebieg postępowania przed sądem administracyjnym konstruowanie zarzutów odpowiadających podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest wadliwe i z założenia już skazane na niepowodzenie. Na marginesie zatem tylko dodać można, iż Sąd I instancji trafnie zauważył brak wykorzystania przez skarżącego przysługujących mu prawnie środków w celu przeciwdziałania zaistniałej jego zdaniem bezczynności organów samorządu odwoławczego. Rację ma skarżący, że sięgnięcie do tych środków (tj. w szczególności złożenie skargi przewidzianej w art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o adwokaturze) było jego prawem, a nie obowiązkiem, ale zgodzić się należy, iż brak ich wykorzystania w sprawie w stosownym czasie odebrało skarżącemu możliwość powoływania się na opóźnienie w wydaniu zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały, jako decydującego w sprawie argumentu. Rolą bowiem skargi dotyczącej niepodjęcia uchwały organu samorządu adwokackiego (art. 68 ust. 1 pkt 7) jest poddanie ocenie sądu administracyjnego właśnie kwestii niezasadności zaistnienia opóźnienia w podjęciu uchwały w sprawie wpisu i przeciwstawienie się stwierdzonej bezczynności. Rzecz jednak w tym, że skarżący w ogóle zaniechał zastosowania w sprawie instytucji przewidzianej w art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o adwokaturze i w tej sytuacji nie mogło dojść do naruszenia tego przepisu. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.