II OSK 1571/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1181/20 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 19 sierpnia 2020 r., nr I-III.7721.14.3.2020 w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia budowy budynku rekreacji indywidualnej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 4 marca 2021 r., II SA/Rz 1181/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę P. B. na decyzję Wojewody [...] (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] maja 2020 r., [...] o sprzeciwie w sprawie zgłoszonego przez skarżącego zamiaru budowy obiektu nazwanego "budynkiem rekreacji indywidualnej" na działce [...] w miejscowości [...] . W motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko Starosty uznał, że trafnie w sprawie zastosowano art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej "P.b.") zgłaszając sprzeciw wobec zamiaru wybudowania obiektu stanowiącego w istocie wieżę widokową. Sąd wywodził, że zgodnie z tym przepisem organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Starosta przyjął, że objęty zgłoszeniem obiekt nie jest budynkiem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. Zgodnie z tym przepisem, w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej decyzji, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie mogła przekroczyć jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Sąd relacjonował dalej, że zdaniem organu pierwszej instancji cechy zgłaszanego do budowy obiektu, w szczególności posadowienie go na konstrukcji o wysokości ponad 15 m, uniemożliwiają przyjęcie, że jest to budynek parterowy. W konsekwencji nie można uznać, że obiekt nie jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a to oznacza konieczność zastosowania art. 30 ust. 6 P.b. Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odniósł się do stanowiska Wojewody. Organ ten co do istoty zaakceptował konieczność wniesienia sprzeciwu, jednakże w oparciu o inną podstawę prawną. Wojewoda zgodził się ze skarżącym, że o sporny obiekt może być uznany za parterowy, czyli składający się z "jednego poziomu" lub "w inny sposób powiązany z parterem". Powołał się też na definicję "kondygnacji" zawartą w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę decyzji tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 1065, dalej "r.w.t."). Przedstawiając własny pogląd Sąd po części odrzucił argumenty Wojewody uznając, że definicja z § 3 pkt 16 r.w.t. nie jest przydatna dla ustalenia, czy obiekt jest parterowy. Sąd podkreślił, że w art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. [z którego skarżący wywodzi swoje prawo do realizacji inwestycji na postawie zgłoszenia] ustawodawca rozmyślnie użył "parterowy", a nie "jednokondygnacyjny" dla określenia budynku rekreacji indywidualnej. Akcentował w ten sposób związek z podłożem, choć nie wykluczając, że obiekt tego rodzaju może znajdować się na poziomie wyższym niż podłoże i mogą do niego prowadzić schody. Sąd wywodził dalej, że opis obiektu, którego zamierza zrealizować P. B. , a przede wszystkim jego wizualizacja w projekcie technicznym przedłożonym ze zgłoszeniem, wskazują wyraźnie, że budynku tego nie można nazwać "parterowym" w powszechnym rozumieniu tego pojęcia. Zdaniem Sądu Starosta prawidłowo argumentował, że zgłoszony obiekt stanowi w istocie wieżę widokową, co nie wyklucza możliwości posadowienia na niej pomieszczenia odpowiadającego cechom budynku. Podsumowując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody, choć zawierająca błędną argumentację co do meritum, jest jednak słuszna. Zdaniem Sądu organ odwoławczy uczynił właściwie akceptując sprzeciw Starosty co do istoty. Nieprawidłowo wskazał jedynie inną podstawę prawną (art. 30 ust. 7 P.b.), co jednak nie miało wpływu na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej P. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zarazem o orzeczenie co do istoty sprawy (przez uchylenie decyzji obu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego), ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Zwrócił się także o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. poprzez uznanie, iż przepis ten nie odnosi się do sytuacji w jakiej znalazł się skarżący oraz, że zgłoszony przez skarżącego zamiar budowy budynku rekreacji indywidualnej nie spełnia normatywnych przesłanek wyłączenia od uzyskania pozwolenia na budowę (w ocenie P. B. przedstawiono przy tym błędną interpretację pojęcia "parterowy"); 2. art 30 ust. 6 pkt 1 i art 30 ust. 5 w zw. z art. 29 ust 1 pkt 2a P.b. poprzez błędne uznanie prawidłowości sprzeciwu wniesionego przez Starostę; 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77, art. 107 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organy przepisów postępowania (zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy) oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego (zasad budzenia zaufania do organu, ochrony słusznego interesu strony i rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony). P. B. w szczególności akcentował, że Sąd nietrafnie, wbrew okolicznościom faktycznym i prawnym, uznał, że projektowany przez niego obiekt nie podpada pod art 29 ust. 1 pkt 2a P.b.; 4. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w sytuacji gdy dokonał ustalenia, iż Wojewoda nie był uprawniony do zmiany podstawy prawnej wskazanej Starostę; 5. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 K.p.a. polegające na nie zastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z tych samych powodów jak opisano wyżej, jak również przez niedostrzeżenie, że doszło do wadliwego utrzymania w mocy błędnej decyzji organu pierwszej instancji (a Wojewoda działał w ramach kompetencji zastrzeżonych dla Starosty); 6. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 139 K.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w sytuacji gdy Wojewoda wydał decyzję na niekorzyść skarżącego, a przy tym bez jednoczesnego nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co wynikało z przyjętej podstawy prawnej (art. 30 ust. 7 P.b.). 7. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 7 pkt 1 i art. 30 ust. 5 P.b. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w sytuacji gdy dokonał ustalenia, iż Wojewoda nie był uprawniony do zmiany podstawy prawnej decyzji organu pierwszej instancji, jak również wobec wydania przez organ odwoławczy nowej decyzji merytorycznej o sprzeciwie z przekroczeniem materialnoprawnego terminu 21 dni do jego wniesienia; 8. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 7 pkt 1 i 3 P.b. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w sytuacji gdy dokonał ustalenia, iż organ odwoławczy dokonując zmiany podstawy prawnej skarżonej decyzji poprzez orzeczenie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 7 P.b. zaniechał jednoczesnego nałożenia na skarżącego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę; 9. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 30 ust. 5 i art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w sytuacji wniesienia przez organ sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b., pomimo, iż obiekt skarżącego spełniał normatywne przesłanki określone w art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. i nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę; 10. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 82 P.b. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w sytuacji, gdy Wojewoda nie był uprawniony do zmiany podstawy prawnej skarżonej decyzji (działał w zakresie kompetencji zastrzeżonych dla Starosty); 11. art. 141 § 4 P.p.s.a . poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia z uwzględnieniem wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą i pominięciem okoliczności faktycznych i prawnych sprawy przedstawionych przez skarżącego w treści złożonej skargi, w tym w szczególności zarzutów odnośnie: charakteru obiektu objętego zgłoszeniem, naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, pozbawienia skarżącego możliwości zaskarżenia w administracyjnym toku instancji decyzji reformatoryjnej wydanej przez Wojewodę, zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego i naruszenia przepisów o właściwości organów administracji budowlanej; 12. art. 134 § 2 P.p.s.a. przez orzeczenie na niekorzyść skarżącego polegające na przyznaniu zasadności stanowisku organu pierwszej instancji uznanego za wadliwe organ odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. P. B. podniósł w skardze kasacyjnej szereg rozbudowanych zarzutów, lecz niemalże wszystkie one dotyczą dwóch obszarów problemowych o charakterze proceduralnym i materialnoprawnym. Proceduralny bądź mieszany (tzn. z elementami materialnymi) charakter mają zarzuty oznaczone wyżej numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Przedstawiając te zarzuty P. B. twierdzi, że Sąd dokonał nieprawidłowej kontroli administracji publicznej (art. 3 § 1 P.p.s.a.), gdyż kontrola ta powinna spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a względnie c P.p.s.a. Zdaniem skarżącego fundamentalnym błędem Wojewody było dokonanie zmiany podstawy prawnej wniesionego przez Starostę sprzeciwu (naruszenie art. 15 K.p.a. – zarzut 4, art. 138 K.p.a. – zarzut 5) i w takich warunkach orzeczenie o utrzymaniu tego sprzeciwu w mocy (naruszenie art. 138 K.p.a. – zarzut 5). W ocenie skarżącego doszło w tym przypadku do przejęcia kompetencji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy do wniesienia sprzeciwu (naruszenie art. 138 K.p.a. – zarzut 5, naruszenie art. 82 P.b. – zarzut 10). P. B. wywodził dalej, że skoro Wojewoda zdecydował się działać na podstawie art. 30 ust. 7 P.b., to po pierwsze było to działanie na niekorzyść skarżącego, a ponadto powinno było wiązać się z jednoczesnym nałożeniem na skarżącego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, czego nie uczyniono i co czyniło jego decyzję Wojewody wadliwą (naruszenie art. 139 K.p.a. – zarzut 6, naruszenie art. 30 ust. 7 pkt 1 i 3 P.b. – zarzut 8). Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie organu odwoławczego należało ocenić jako naruszające art. 30 ust. 7 pkt 1 i art. 30 ust. 5 P.b., gdyż skoro stanowiło ono sprzeciw na nowej podstawie prawnej, to sprzeciw ten orzeczono z przekroczeniem materialnoprawnego terminu (zarzut 7). Także wysuwając zarzut naruszenia przepisów postępowania wyjaśniającego (zarzut 3) skarżący w istocie rzeczy akcentował, że Wojewoda działał sposób niedopuszczalnie naruszający reguły i zasady postępowania określone w K.p.a. (zarzut 3). Naczelny Sąd Administracyjny fundamentalnie nie zgadza się z przedstawionymi wyżej twierdzeniami i zarzutami. W niniejszej sprawie nie doszło – jak próbuje przekonywać P. B. – do wniesienia przez Wojewodę niejako "nowego sprzeciwu", co wyrażać się miało w oparciu decyzji na innej, aniżeli Starosta, podstawie prawnej (art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b.). Sąd oczywiście dostrzega, że Wojewoda powołał się na ten przepis w uzasadnieniu swojej decyzji, jednak co do istoty orzekł prawidłowo, gdyż w granicach posiadanych kompetencji wynikających z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja Wojewody nie może być przeto uznana za nieskuteczną, spóźnioną, czy podjętą z uchybieniem materialnoprawnego terminu do wniesienia sprzeciwu. W tym miejscu trzeba też podkreślić, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z działaniem Wojewody w kolizji z działaniem Starosty i w warunkach, w których rozstrzygnięcia w dwóch instancjach administracyjnych jawiłyby się jako przedmiotowo sprzeczne. Istotą niniejszej sprawy, a zarazem powodem wniesienia sprzeciwu, było uznanie przez Starostę, że projektowanego przez P. B. obiektu nie można z definicji uznać za "wolno stojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej" (art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b.) i stąd należało się sprzeciwić jego realizacji na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. Wojewoda rozstrzygnięcie Starosty co do istoty zaakceptował z tą tylko różnicą, że skłonny był "pojęciowo" zaliczyć zgłoszony obiekt do kategorii wymienionej w art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b., natomiast i tak widział potrzebę wniesienia sprzeciwu zwłaszcza z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego o ile zgodzić się można ze skarżącym, że argumentacja organów różniła się w ocenach i kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, to jednak procedura administracyjna w obu instancjach była spójna przedmiotowo. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło do naruszenia w toku postępowania zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) jak też orzekania na niekorzyść skarżącego (art. 139 K.p.a.). Sprawa była dwukrotnie rozpatrywana w całokształcie, a decyzja organu odwoławczego proceduralnie utrzymująca w mocy decyzję o sprzeciwie, nie pogarszała sytuacji prawnej strony. Z tym miejscu można dodać, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył też art. 134 § 2 P.p.s.a. (zarzut 12), czyli przepisu zakazującego orzekania na niekorzyść skarżącego. Sytuację prawną skarżącego zasadniczo wyznacza rozstrzygnięcie organu administracji, które w niniejszej sprawie było sprzeciwem z art. 30 ust. 5 P.b. Sprzeciw ten został utrzymany w mocy przez Wojewodę. Sąd oddalając skargę i wskazując na trafność argumentacji Starosty, a podważając Wojewody, lecz zarazem uznając potrzebę wniesienia sprzeciwu za prawnie uzasadnioną, nie działał na niekorzyść skarżącego. Przechodząc do oceny zarzutów w obszarze materialnoprawnym w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że te także skarżący powiela w różnych formułach, przy czym wszystkie opierają się one na twierdzeniu, że projektowane przez niego zamierzenie może być uznane za "wolno stojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej" wymieniony w art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b., czyli zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, objęty zgłoszeniem (zarzuty 1, 2, 9). Odnosząc się do zawartej w skardze kasacyjnej argumentacji, że projektowany obiekt można uznać za "wolno stojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej" wymieniony w art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko forsowane przez skarżącego w tym zakresie jest wadliwe. P. B. przedstawił w zgłoszeniu koncepcję budowy wieży widokowej, na szczycie której, na wysokości 15 metrów nad poziomem gruntu, znajdzie się pomieszczenie zamknięte przegrodami, które spełnia cechy budynku. To ostanie nie może jednak przysłonić faktu, że obiekt jest przede wszystkim konstrukcyjną wieżą o krętych schodach, wiodących użytkowników na znaczną wysokość. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny podziela też pogląd Sądu pierwszej instancji, a wcześniej wyrażony przez Starostę, że projektowany obiekt nie może być uznany za "wolno stojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej" wymieniony w art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b., gdyż nie ma cechy budynku "parterowego". W języku polskim, w powszechnie przyjętym znaczeniu, "parter" oznacza najniższą kondygnację naziemną budynku. Słowo parter łączyć należy z najniższą kondygnacją, która jest dostępna z poziomu gruntu (z dopuszczeniem pewnego jej podwyższenia, na przykład z powodu położenia na nie zagłębionej w pełni kondygnacji podziemnej – por. § 3 pkt 17 r.w.t.). Do takiego rozumienia pojęcia parteru skłania także definicja kondygnacji zawarta w § 3 pkt 16 r.w.t., która określa kondygnację jako poziomą część budynku oddzieloną w dolnej części nie tylko posadzką na stropie, ale też warstwą podłogową na gruncie. Można wiec wywieść z tego, że najniższa kondygnacja określana jako "parter", to kondygnacja przy gruncie (przy braku kondygnacji podziemnych), lub pierwsza kondygnacja naziemna na kondygnacji podziemnej. W niniejszej sprawie P. B. chciałby określić mianem parterowego budynek, który posiada kondygnację, jednakże jest ona "zainstalowana" na 15 metrowej konstrukcji o jednoznacznej formie wieży widokowej. Tego rodzaju budynek, nawet gdyby uznać go za element esencjonalny konstrukcji zaprojektowanej przez skarżącego, nie może być uznany za parterowy. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne tych wszystkich zarzutów, które opierały się na założeniu, że zgłoszona przez P. B. inwestycja może być uznana za "wolno stojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej" wymieniony w art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. W zaskarżonym wyroku nie naruszono także art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy zaskarżony wyrok posiada. Jak wynika ze skargi kasacyjnej skarżący postulowałby, aby do jego wypowiedzi Sąd pierwszej instancji odniósł się wnikliwiej. W tym miejscu należy jednak podkreślić, że uzasadnienie wyroku sądu powinno być też "zwięzłe", co oznacza, że powinno koncentrować się na ważnych okolicznościach faktycznych i prawnych. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie objaśnił w sposób należyty, dlaczego uznał zasadność wniesionego sprzeciwu. Skoro złożona przez skarżącego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.