II OSK 1648/14

SENTENCJA Dnia 3 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Po 3/14 w sprawie ze skargi M. K. i R.K. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1/ uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2/ zasądza solidarnie od M. K. i R. K. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 21 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 3/14 w sprawie ze skargi M. K. i R. K. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji: I. zobowiązał Wojewodę Wielkopolskiego do rozpoznania wniosku M. K. i R. K. z [...] kwietnia 2013 roku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynku handlowego wydanej przez Starostę [...] w dniu [...] czerwca 2003 roku Nr [...], w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku tutejszego Sądu, II. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddalił, IV. zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W dniu [...] kwietnia 2013 r. do Wojewody Wielkopolskiego wpłynęło pismo pełnomocnika skarżących zatytułowane jako "żądanie strony wszczęcia postępowania z urzędu i stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę" m.in. "nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie pozwolenia na budowę budynku handlowego – wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 909/12 z dnia 8 marca 2013 r." Odpowiadając na powyższe żądanie Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia [...] maja 2013 r. poinformował, iż podejmie stosowne działania zgodnie z kompetencjami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. O ewentualnym wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organ poinformuje strony tego postępowania. Pismo to zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących w dniu [...] maja 2013 r. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. skarżący wnieśli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 37 K.p.a. zażalenie na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w załatwieniu ich żądania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, a następnie pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w załatwieniu sprawy. Strona wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy oraz o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o wymierzenie Wojewodzie Wielkopolskiemu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strona podniosła, iż mimo upływu ośmiu miesięcy organ nie załatwił ww. żądania i zarzuciła rażące naruszenie art. 35 § 3 K.p.a. polegające na niezałatwieniu sprawy (rozpoznania żądania) w ciągu dwóch miesięcy. Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż podjął czynności zmierzające do ustalenia czy zachodzą przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Starosty [...]. Jednocześnie stwierdził, iż ani skarżący ani ich pełnomocnik J. K. nie byli stronami w postępowaniu dotyczącym wspomnianego pozwolenia na budowę, a ich pismo z dnia [...] kwietnia 2012 r. dotyczyło wszczęcia postępowania z urzędu. W tej sytuacji brak było konieczności do zastosowania przepisu art. 61a k.p.a gdyż nie dotyczy on sytuacji gdy organ ma działać z urzędu, w związku z wystąpieniem osób trzecich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skarga okazał się zasadna, gdyż organ dopuścił się bezczynności, lecz nie miała ona cech rażącego naruszenia prawa. Od tego wyroku Wojewoda wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 61a oraz 61 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, wynikające z błędnej interpretacji treści wniosku skarżących prowadzącej do przyjęcia konieczności wydania przez Wojewodę Wielkopolskiego postanowienia w trybie art. 6 la k.p.a. lub powiadamiania stron w trybie art. 61 § 4 k.p.a. gdy tymczasem nie było podstaw do ich zastosowania w kontekście oceny, iż żądanie skarżących stanowiło z pewnością żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z urzędu, co z kolei będąc prawem organu nie zobowiązuje go do powiadamiania stron zgodnie z art. 61 k.p.a. w przypadku podjęcia decyzji o nie wszczynaniu takiego postępowania z urzędu, ani nie stanowi podstawy do wydania postanowienia w trybie art. 61a k.p.a., co jest tożsame z przekroczeniem granic kontroli legalności orzeczeń administracji publicznej i jako takie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do uznania, iż Wojewoda Wielkopolski był w bezczynności; 2. art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 61a oraz art. 61 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie o uwzględnieniu skargi w oparciu o całość akt sprawy, mimo że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób jednoznaczny, że skarżący nie posiadają przymiotu strony i dlatego też wnosili o wszczęcie postępowania z urzędu a ich wniosek nie mógł być potraktowany jako żądanie wszczęcia postępowania na żądanie strony i w związku z tym, że stanowił wystąpienie osób trzecich w sprawie wszczęcia postępowania z urzędu, nie mógł mieć zastosowania art. 6 la w związku z art. 61 k.p.a.; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i sporządzenie lapidarnego, nieczyniącego zadość ustawowym wymogom, uzasadnienia wyroku, które uniemożliwia merytoryczną kontrolę orzeczenia a nadto jest wewnętrznie sprzeczne i nie wyjaśnia, na jakiej właściwie podstawie zapadł skarżony wyrok, co ma ten oto wpływ na wynik sprawy, iż wskazuje na uchybienia sądu pierwszej instancji zarówno w toku postępowania jak i w procesie samego orzekania, stanowiąc przeto potwierdzenie zarzutów podniesionych w punktach 1-2 tej skargi. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że stwierdzenie nieważności z urzędu nie obliguje organu do zawiadomienia stron o postępowaniu. Nie ma podstaw do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania z urzędu na brak przymiotu strony, zatem organ nie pozostawał w bezczynności. Samo zatytułowanie pisma jako pochodzącego od strony nie przesądza o legitymacji tego podmiotu w sprawie. Informacja, że postępowanie nie będzie wszczęte nie przybiera formy postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jak wielokrotnie podnosili skarżący (zarówno we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego, jak i w uzasadnieniu skargi do sądu), domagali się oni wszczęcia postępowania z urzędu. Taki tryb zainicjowania charakteryzuje się tym, że nawet pomimo wniosku strony, nie wiąże on w jakikolwiek sposób organu, a może stanowić jedynie impuls do sprawdzenia przez organ czy też informację co do tego, że w obrocie może funkcjonować decyzja nieważna. Działanie z urzędu jest zatem domeną organu, wykonywaną ostatecznie i bezpośrednio z jego inicjatywy (choć możliwe jest zewnętrzne zainspirowanie postępowania). Przepisy prawa nie przewidują przy tym udzielenia odpowiedzi na ten wniosek, zwłaszcza w jakiejś konkretnej formie (postanowienia, decyzji, pisma itp.). Wynika to ze specyfiki postępowania wszczynanego z urzędu – finalnie z inicjatywy samego organu (jak była mowa, impuls od innych podmiotów nie jest tu wiążący). Podmiotem wszczynającym postępowanie jest tu zatem sam organ. Organ wszczynając z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie wydaje w sprawie wszczęcia postępowania żadnego orzeczenia, wszczęcie postępowania następuje bowiem poprzez podjęcie konkretnych czynności, natomiast o wszczęciu postępowania z urzędu organ zawiadamia strony postępowania. Tym samym, gdyby za zasadne przyjąć stanowisko sądu pierwszej instancji i skarżących, mielibyśmy do czynienia z sytuacją, w której organ musiałby udzielić odpowiedzi sobie samemu. Skoro natomiast obowiązek udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżących w sytuacji, żądania wszczęcia postępowania z urzędu, nie jest przewidziany w przepisach prawa, to organ nie mógł pozostawać z bezczynności. Brak było bowiem podstaw do jego działania w sprawie tego wniosku jako pisma nie inicjującego postępowania. Pismo strony z dnia [...].04.2013r. sporządzone przez zawodowego pełnomocnika jednoznacznie wskazywało, że strona żąda wszczęcia postępowania z urzędu również w skardze na bezczynność Wojewody mowa jest o bezczynności we wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z tym, zarzuty pierwszy i drugi skargi kasacyjnej okazały się zasadne, wyrok podlegał uchyleniu, a uwzględniona przez sąd wojewódzki skarga – oddaleniu. Trzeba także stwierdzić, że zarzut trzeci skargi kasacyjnej dotyczący nieprawidłowego sformułowania uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji, również nie pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonego orzeczenia. Przede wszystkim formułowane w nim wnioski są wewnętrznie sprzeczne – nie tylko w relacji do sentencji, ale również do poszczególnych twierdzeń zawartych w treści uzasadnienia. Tylko tytułem przykładu wskazać można podnoszoną przez sąd kwestię charakteru pisma sformułowanego przez skarżących – jako żądania własnego strony, a następnie odnoszenie się do niego jak do żądania wszczęcia postępowania z urzędu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a na podstawie art. 151 p.p.p.s.a. wniesioną skargę oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.