VII SA/Wa 760/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Antas, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 października 2020 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych oddala skargę UZASADNIENIE Przedmiotem skargi K. K. (dalej: skarżący) jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister, organ odwoławczy) z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie badan archeologicznych. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 11 lipca 2019 r. do Kierownika Delegatury w P. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. wpłynął wniosek spółki P. S.A. (dalej: wnioskodawca), o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych na terenie działek ewid. nr [...], [...] i [...] w D., gm. K., powiat p., woj. W., ob. [...], zgodnie z programem badań dołączonym do wniosku, autorstwa mgr. M. A., w związku z planowaną budową linii 400kV P. - przebudowa linii SN 15 kV GPZ P., wynikającą z konieczności usunięcia kolizji z projektowaną linią 400 kV P. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków – Delegatura w P. (dalej: [...]WKZ, organ I instancji) działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt. 5, art. 37e, oraz art. 89 pkt. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 – dalej: ustawa o ochronie zabytków) oraz na podstawie § 18 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. 2018, poz. 1609 – dalej: rozporządzenie z dnia 2 sierpnia 2018 r.) udzielił pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych zgodnie ze złożonym wnioskiem, określając ważność pozwolenia do dnia 31 grudnia 2020 r. i jego warunki. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że do wniosku dołączono dokumenty potwierdzające posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości uprawniającego do występowania z wnioskiem oraz, że obowiązek badań archeologicznych wynika z opinii [...]WKZ z dnia [...] lutego 2018 r., znak [...]. Organ podkreślił, że pozwolenie określa warunki, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku oraz są niezbędne dla ochrony archeologicznego dziedzictwa kulturowego. Odwołanie od tej decyzji złożyli M. i K. K. - właściciele nieruchomości nr [...] i [...] wskazując, że nie wyrazili zgody na prowadzenie badań archeologicznych na nieruchomościach stanowiących ich własność. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że w myśl art. 3 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków badania archeologiczne obejmują działania mające na celu odkrycie, rozpoznanie, udokumentowanie i zabezpieczenie zabytku archeologicznego. Zatem tylko ten zakres działań poddany jest ocenie organu przy wydawaniu pozwolenia na badania archeologiczne, w kontekście najwłaściwszego dla danego zabytku archeologicznego prowadzenia tych badań i jego dokumentacji. Ponadto w postępowaniu tym organ ochrony zabytków bada jedynie, czy zaplanowane przez inwestora badania archeologiczne nie zniszczą zabytku archeologicznego. W rozpoznawanej sprawie jest to stanowisko archeologiczne [...], przez które ma przebiegać inwestycja liniowa, wymieniona w sentencji decyzji organu I instancji. Odmowa wydania decyzji o pozwoleniu na wnioskowane badania archeologiczne może nastąpić jedynie gdy organ dojdzie do wniosku, że zakres i sposób prowadzenia badań zniszczy zabytek archeologiczny. Odnosząc się do kwestii posiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, Minister przywołał treść art. 36 ust. 6 i ust. 7 ustawy o ochronie zabytków i wyjaśnił, że wnioskodawca – P. S.A. prawo do dysponowania nieruchomościami, na których mają być prowadzone badania wywodzi ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] ustalającej lokalizację strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej na rzecz P. SA., polegającej na budowie dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji P. wraz z usunięciem kolizji z infrastrukturą techniczną (...), m.in na terenie działek o nr [...], [...] i [...] w D. Minister wskazał, że na podstawie tej decyzji ograniczone zostało korzystanie z ww. nieruchomości gruntowych, przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia budowy strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, a także prac związanych z budową, przebudową, utrzymaniem, eksploatacją, konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii cięgów, przewodów i urządzeń. Jednocześnie orzeczeniem tym nałożono na właścicieli wymienionych nieruchomości gruntowych obowiązek ich udostępnienia w celu wykonania robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, a także innych czynności, zaś obowiązek ten podlega egzekucji administracyjnej. Zdaniem organu odwoławczego powyższe ustalenie jest zasadne bowiem z przepisów rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r. wynika, że wniosek o wydanie pozwolenia na prace przy zabytku może zawierać jedynie stosowne oświadczenie o posiadaniu tytułu do występowania z wnioskiem, co zostało dopełnione w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister podniósł, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. została opatrzona podpisem elektronicznym, z jej uzasadnienia wynika, że właściciele przedmiotowych nieruchomości brali czynny udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zaś w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości stanowiących własność prywatną ujawniono wzmianki o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji strategicznej inwestycji. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że z dołączonego do wniosku planu badań wynika, że przewidziano wstępne rozpoznanie powierzchniowe, które obejmie teren po 50 m z każdej strony, na całej długości linii, a w przypadku odkrycia materiałów zabytkowych, stały nadzór archeologiczny w trakcie wykopów o szerokości 0,50 m i głębokości 1,2 m pod przebudowywaną linię. Planowane jest także zarejestrowanie i udokumentowanie ewentualnych obiektów archeologicznych (fotograficznie, a w razie potrzeby rysunkowo), a następnie przekazanie sprawozdania [...]WKZ, z określeniem chronologii ujawnionych ruchomych źródeł zabytkowych pozyskanych podczas badań archeologicznych. Skargę na powyższą decyzję Ministra wniósł K. K. (dalej: skarżący) wskazując, że utrzymanie w mocy pozwolenia nr [...] jest bezpodstawne gdyż tytuł prawny do gruntu wpisany do Księgi Wieczystej, którym się legitymował wnioskodawca został wykreślony w dniu 12 sierpnia 2019 r., a decyzja Wojewody [...] nie przewiduje wydania nieruchomości. Zwrócił się również o wyjaśnienie "jak firma E. S.A. G. [...] [...] O. która w dniu 02-04-2019r. bez jakichkolwiek dokumentów również skablowała dokładnie tą samą linie 15 kv P. dokładnie na tej samej dz. [...] i nie tyko, objętych także tą samą ochroną konserwatorską i nie potrzebowała jakiegokolwiek pozwolenia na prace archeologiczne". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Okolicznością niesporną w sprawie jest, że wniosek P. S.A. o udzielenie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych na działkach nr [...], [...] i [...] w D. gm. K. został złożony w związku z planowaną budową linii 400kV P. - przebudowa linii SN 15 kV GPZ P. , wynikającą z konieczności usunięcia kolizji z projektowaną linią 400 kV P. Poza sporem pozostaje również fakt, że ww. przedsięwzięcie przebiega w strefie ochrony konserwatorskiej zaewidencjonowanych stanowisk archeologicznych ujętych w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz gminnej ewidencji zabytków zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.a, art. 22 ust. 2 i 4 ustawy o ochronie zabytków (powyższe potwierdza opinia [...]WKZ z dnia [...] lutego 2018 r., na którą powołał się organ I instancji, przesłana na wezwanie Sądu w dniu 29 października 2020 r.). Zgodnie art. 36 ust. Ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie badan archeologicznych. Z kolei art. 36 ust. 6 tej ustawy przewiduje, że pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. W myśl ust. 7 tego przepisu, pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych wydaje się również na wniosek osób fizycznych albo jednostek organizacyjnych zamierzających prowadzić te badania lub poszukiwania. W przypadku nieuzyskania zgody właściciela lub posiadacza nieruchomości na przeprowadzenie tych badań lub poszukiwań, przepisy art. 30 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Te natomiast przepisy stanowią, że właściciel lub posiadacz zabytku nieruchomego bądź nieruchomości o cechach zabytku jest obowiązany udostępnić ten zabytek bądź nieruchomość wykonawcy badań w celu ich przeprowadzenia. W przypadku odmowy udostępnienia zabytku nieruchomego bądź nieruchomości, o których mowa w ust. 1, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą właścicielowi lub posiadaczowi udostępnienie tego zabytku bądź nieruchomości, na czas niezbędny do przeprowadzenia badań, jednak nie dłuższy niż 3 miesiące od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych decyzji § 9 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r., do wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie badan archeologicznych dołącza się dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem, a w przypadku gdy z wnioskiem występuje podmiot zamierzający prowadzić te badania, zgodę właściciela lub posiadacza nieruchomości na ich prowadzenie albo oświadczenie, że właściciel lub posiadacz tej zgody nie udzielił. Istota sporu sprowadza się zatem do wyjaśnienia, czy udzielając pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych orzekające w sprawie organy miały podstawę do przyjęcia, że wnioskodawca załączył do wniosku o pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych dokument potwierdzający posiadanie tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, uprawniającego do występowania z takim wnioskiem. Złożenie w dniu 11 lipca 2019 r. wniosku o przedmiotowe pozwolenie poprzedzała pozytywna opinia [...]WKZ z dnia [...] lutego 2018 r. dla przebiegu projektowanej linii 400kV P., z której wynika, że w przypadku projektowanej inwestycji na terenie gmin: C., K., U. i P., a związanej z szerokopłaszczyznowymi pracami, które występują w kolizji ze stanowiskami archeologicznymi zachodzi konieczność przeprowadzenia badań archeologicznych, na które należy uzyskać pozwolenia [...]WKZ zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków. Wniosek poprzedzała również, znajdująca się aktach sprawy, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. ustalająca lokalizację strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej na rzecz P. SA., polegającej na budowie dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji P. wraz z usunięciem kolizji z infrastrukturą techniczną (...), m.in na terenie działek o nr [...], [...] i [...] w D. należących do skarżącego. Na tę właśnie decyzję powołał się wnioskodawca składając wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych. Jak słusznie zauważył Minister na podstawie decyzji Wojewody ograniczone zostało korzystanie z ww. nieruchomości gruntowych, przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia budowy strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, a także prac związanych z budową, przebudową, utrzymaniem, eksploatacją, konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii cięgów, przewodów i urządzeń (art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych Dz.U. z 2018r., poz. 404 – tzw. "specustawa przesyłowa"). Jednocześnie orzeczeniem tym nałożono na właścicieli wymienionych nieruchomości gruntowych obowiązek ich udostępnienia w celu wykonania robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, a także innych czynności, zaś obowiązek ten podlega egzekucji administracyjnej. Jakkolwiek materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonych decyzji były przepisy ustawy o ochronie zabytków, to nie może ujść uwadze, że dla oceny spełnienia przez wnioskodawcę warunków formalnych wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac archeologicznych, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r. istotna była właśnie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. wydana na podstawie ww. specustawy przesyłowej, ustalająca lokalizację strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej na rzecz P. S.A., a w szczególności ograniczone nią korzystanie z wymienionych w niej nieruchomości gruntowych w tym działek należących do skarżącego po to, by powstały określone urządzenia stanowiące inwestycję przesyłową. Treść art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej nie pozostawia wątpliwości, że intencją racjonalnego ustawodawcy było takie ukształtowanie prawa i możliwości ograniczenia prawa własności nieruchomości objętych inwestycją, aby stworzyć dla inwestora możliwość jak najszybszego przystąpienia do realizacji inwestycji, jej zrealizowania, a następnie prowadzenia prac związanych z konserwacją urządzeń, w tym usuwaniem awarii. Specustawa przesyłowa wdraża rozwiązania prawne upraszczające i przyspieszające procedury związane z procesem inwestycyjnym, a także zawiera wykaz strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych. Zgodnie z pkt 19 Załącznika do tego aktu taką inwestycją jest budowa linii 400 kV [..] (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r., druk sejmowy 3475 z dnia 24 marca 2015 r.). Skoro więc specustawa przesyłowa przede wszystkim ogranicza ilość pozwoleń niezbędnych do rozpoczęcia inwestycji, wprowadzając kompleksową decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, łączącą w sobie aspekty decyzji lokalizacyjnej, podziałowej, dającej prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane i ograniczającej prawo do dysponowania nieruchomościami, oraz skraca czas trwania procedur niezbędnych do uzyskania wymaganych decyzji, to wydaną na jej podstawie decyzję Wojewody należało uznać za dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z objętych nią nieruchomości m.in. należących do skarżącego (na prowadzenie badań archeologicznych poprzedzających prace budowlane obejmujące budowę sieci przesyłowej), który uprawniał go do wystąpienia z takim wnioskiem. Odmówienie decyzji Wojewody cechy dokumentu o jakim mowa w § 9 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r. byłoby zaprzeczeniem celu wprowadzenia uproszczonych i przyspieszonych procedur związanych z procesem inwestycyjnym w zakresie sieci przesyłowych (zapewnienia ciągłości dostaw energii elektrycznej i bezpieczeństwa energetycznego państwa), który tak jak w rozpoznawanej sprawie musi być poprzedzony badaniami archeologicznymi. Obowiązek przeprowadzenia tych badań wynika także z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r., która w pkt III. 2 określała warunki wynikające z potrzeby ochrony zabytków, ustalając obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych związanych z pracami szerokopłaszczyznowymi w kolizji ze stanowiskami archeologicznymi. Ten element decyzji był konieczny z uwagi na to, że proces realizacji inwestycji (budowa linii elektroenergetycznej) w tym konieczność usunięcia kolizji z istniejącą infrastrukturą techniczną m.in. na działkach należących do skarżącego, może prowadzić do utraty możliwości prowadzenia badań na tym terenie w przyszłości, ale także do trwałego zniszczenia stanowisk archeologicznych. Badania archeologiczne mają charakter badań ratowniczych, zwanych również badaniami wyprzedzającymi. Prowadzone są przed rozpoczęciem prac związanych z realizacją inwestycji i mają zapobiegać uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku. Pozwolenie na przeprowadzenie badań nie powoduje, że na nieruchomości powstaną określone urządzenia infrastruktury technicznej, które po ich wybudowaniu pozostaną na tej nieruchomości, jako odrębny od gruntu przedmiot własności. Powyższej oceny nie zmienia zarzut skargi, że inna "firma" która "skablowała tę samą linię 15 kv P.", na tej samej działce objętej ochroną konserwatorską nie potrzebowała pozwolenia na prace archeologiczne. Ani bowiem organy administracji, ani sąd administracyjny nie są władne oceniać w tym postępowaniu prawidłowości działania organów w odniesieniu do innych inwestycji. Podkreślić również należy w kontekście zarzutów skargi, że wpis w dziale III księgi wieczystej ostrzeżenia na rzecz P. S.A. nie rodzi tytułu prawnego do rozporządzania nieruchomością, albowiem o tytule prawnym do nieruchomości objętej księgą wieczystą decyduje wpis w jej dziale II, gdzie ujawniony jako właściciel jest skarżący. Co do braku zgody skarżącego, jako właściciela nieruchomości na przeprowadzenie badan archeologicznych, to powtórzyć należy, że zgodnie z art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków wojewódzki konserwator zabytków może w takiej sytuacji wydać decyzję nakazującą właścicielowi lub posiadaczowi nieruchomości o cechach zabytku, udostępnienie nieruchomości na czas niezbędny do przeprowadzenia badań. Dlatego też, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.