III SA/Lu 401/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu [...] III na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym sprawy ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 maja 2020 r. (nr [...]) utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 20 marca 2020 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy wydania P. D. S. A. z siedzibą w L. zaświadczenia stwierdzającego, że organ nie posiada dokumentów, z których wynikałoby, że od decyzji Naczelnika Gminy [...] nr [...]/[...] zostało złożone odwołanie, a tym samym przedmiotowa decyzja jest ostateczna. Powyższe postanowienia wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 13 lutego 2020 r. P. S. A. z siedzibą w L. złożyła do Wójta Gminy [...] wniosek o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że organ nie posiada dokumentów, z których wynikałoby, że od decyzji Naczelnika Gminy [...] nr [...]/75 zezwalającej na przeprowadzenie linii energetycznej 110 kV przez nieruchomości położone we wsi Ł., C. i D. zostało złożone odwołanie, a tym samym potwierdzenie, że przedmiotowa decyzja jest ostateczna. Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia 2 marca 2020 r. odmówił wydania żądanego zaświadczenia z uwagi na fakt, że nie posiada przedmiotowej decyzji, jak również nie ma informacji o wniesionym odwołaniu od tej decyzji. Organ wyjaśnił, że z jego dokumentacji archiwalnej wynika, że dokumentacja spraw wywłaszczeniowych została przekazana do archiwum geodezyjnego, a sprawy geodezji gruntów Gminy [...] znajdują się obecnie w Starostwie Powiatowym w L.. Zażalenie na wskazane postanowienie wniosła skarżąca Spółka, która zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów art. 219 k.p.a. oraz art. 218 k.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. Podniosła, że organ I instancji powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do skompletowania akt administracyjnych w taki sposób, który pozwoliłby mu na rozpoznanie wniosku strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ odwoławczy, utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji wyjaśniło, że rozstrzygnięcie w sprawach wydawania zaświadczeń ma charakter odmienny niż ogólne postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, a postępowanie wyjaśniające prowadzone w jego ramach pełni wyłącznie funkcję pomocniczą w stosunku do posiadanych przez organ ewidencji rejestrów i innych zbiorów danych. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania informacji przydatnych do wydania żądanego zaświadczenia w zbiorach danych pozostających w dyspozycji innych organów państwa, gdyż rolą zaświadczenia jest potwierdzenie faktów lub okoliczności, a nie ich modyfikacja, uzupełnienie, czy stworzenie nowych danych. W ocenie organu nie jest również dopuszczalne wydanie zaświadczenia na podstawie informacji (dowodów) przedłożonych organowi przez osobę zainteresowaną wydaniem zaświadczenia. Jeżeli organ nie dysponuje informacjami przydatnymi do wydania żądanego zaświadczenia to nie ma obowiązku gromadzenia materiału dowodowego z innych źródeł. Skoro organ I instancji nie dysponował dokumentami, w tym decyzją oraz aktami, z których wynikałoby czy decyzja została zaskarżona, to prawidłowo wniosku strony nie uwzględnił. Ze spisu akt przekazanych do archiwum wynika zaś, że akta spraw dotyczących wywłaszczenia nieruchomości dla Zakładu Energetycznego zostały już przekazane do archiwum. Organ odwoławczy podkreślił również, że wskazana we wniosku strony decyzja została wydana w 1975 roku, czyli 45 lat temu i ze względu na upływ czasu brak akt sprawy nie może budzić wątpliwości. Dlatego – w ocenie organu odwoławczego – odmowa wydania skarżącej zaświadczenia przez organ I instancji na jej wniosek była prawidłowa. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca P. D. S. A. z siedzibą w L. zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie w całości, zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 218 § 2 w związku z art. 7 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, a w szczególności zaniechanie przejrzenia dokumentacji akt sprawy, na podstawie której możliwe byłoby wydanie żądanego zaświadczenia; 2) art. 218 § 1 w związku z art. 217 § 2 pkt 2 oraz art. 219 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do odmowy wydania zaświadczenia, podczas gdy analiza stanu prawnego i faktycznego nie daje ku temu żadnych podstaw, a wręcz zobowiązuje organ do wydania żądanego zaświadczenia; 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji jako prawidłowo osadzonego w zastanym stanie faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżąca Spółka podniosła, że tzw. "klauzula ostateczności" jest szczególnym rodzajem zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego ma ona interes prawny w urzędowym potwierdzeniu ostateczności decyzji z dnia 13 lutego 1975 r. i – w ocenie strony – organ powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do skompletowania akt administracyjnych w taki sposób, który pozwoliłby na pozytywne rozpoznanie zgłoszonego przez nią wniosku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zawiera żadnych usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła zostać uwzględniona. Po pierwsze, na wstępie wymaga zwrócenia uwagi, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy stosowny wniosek został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę z dnia 3 lipca 2020 r. (k. [...] akt sądowych), a strona i jej pełnomocnik nie zgłosili żądania przeprowadzenia rozprawy. Po drugie, uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Żadna z tych podstaw w sprawie niniejszej nie zaistniała. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia zostało uregulowane w przepisach art. 217-220 k.p.a., w Dziale VII, zatytułowanym: "Wydawanie zaświadczeń". Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., wydanie zaświadczenia następuje na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie. Według zaś art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Co do obowiązku wydawania zaświadczeń przepis art. 218 § 1 k.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 1 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przede wszystkim wymaga zwrócenia uwagi, że zaświadczenie – w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes jest oparty na przysługującym jej uprawnieniu (prawie). Zaświadczenie nie jest w swojej istocie aktem administracyjnym, lecz czynnością faktyczną, ponieważ nie jest oświadczeniem woli, lecz wiedzy. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza jedynie to, co jest mu wiadome, nie rozstrzyga zaś w rzeczywistości żadnej sprawy. W trybie wydawania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające może dotyczyć jedynie zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ danych ewidencyjnych, rejestrów lub innego rodzaju danych, albo też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy oraz faktów bądź stanu prawnego, którego poświadczenia ten się domaga. Jest ono w konsekwencji ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 k.p.a. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Istota zaświadczenia sprowadza się bowiem do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu. Rolą zaświadczenia jest tylko potwierdzenie (poświadczenie, stwierdzenie) określonych faktów lub okoliczności, a nie ich wykreowanie (wytworzenie). Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co jest mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Nie można więc wydać zaświadczenia stwierdzającego nieistnienie faktów lub nieistnienie określonego stanu prawnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 289/19). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy wyraźnie stwierdzić, iż żądanie skarżącej Spółki wykraczało poza wskazaną formułę zaświadczenia. Spółka w złożonym wniosku o wydanie zaświadczenia domagała się bowiem wydania tego rodzaju dokumentu urzędowego (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.) z informacją o tym, że organ nie posiada dokumentów, z których wynikałoby, że od decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 13 lutego 1975 r. nr [...] (której organ nie posiada) zostało wniesione odwołanie, a tym samym, że decyzja ta stała się ostateczna. Otóż po pierwsze, w takiej sytuacji nie można wydać zaświadczenia stwierdzającego nieistnienie faktów lub nieistnienie określonego stanu prawnego (zob. powołany wyżej wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 289/19). Po drugie, jak jasno wynika z treści żądania, mowa w nim o decyzji wydanej ponad 45 lat temu. W takich warunkach istotnym jest zwrócenie uwagi na to, że w roku 1997 miała miejsce reforma administracji publicznej, zaś od 1 stycznia 1999 r. w związku z reformą ustrojową państwa, zgodnie z art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276), to starosta stał się organem gromadzącym i prowadzącym państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny w zakresie zasobu powiatowego. Przepisy prawa nie normowały i nie normują również obecnie sposobu stwierdzania, że decyzja administracyjna stała się ostateczna. Wiadomo natomiast, według jakich reguł to następowało. Decyzja stawała się ostateczna, jeżeli nie przysługiwało od niej odwołanie (art. 12 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, do której skarżąca odwołała się w swoim żądaniu wydania zaświadczenia – Dz. U z 1960 r. Nr 30, poz. 168, z późn. zm.), czyli gdy upłynął bezskutecznie bieg terminu do wniesienia odwołania, albo gdy organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja staje się prawomocna, gdy nie przysługują już od niej środki zaskarżenia. Organ nie miał i nie ma obowiązku z urzędu dokonywania wzmianki na decyzji w tym przedmiocie. Następuje to tylko na wniosek strony. Oczywistym jest zatem, że w przypadku żądania potwierdzenia ostateczności decyzji, która została wydana w tak odległym czasie i gdy poddano brakowaniu albo archiwizacji dokumenty towarzyszące jej wydaniu, dowodzenie należy oprzeć na wszelkich dostępnych dowodach, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie są sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Przepis ten konkretyzuje zawartą w art. 7 k.p.a. naczelną zasadę postępowania administracyjnego, a więc zasadę prawdy obiektywnej (materialnej), rozumianej jako zgodnej z rzeczywistością. Jednak przepis art. 218 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające – wyłącza formalistyczne postępowanie organu właściwego do wydania zaświadczenia. Przepis ten istotnie nie wprowadza ograniczeń dowodowych i jeżeli nie jest podważany fakt wydania decyzji, uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności, potwierdzenie przymiotu ostateczności mieści się w dopuszczalnych granicach domniemania faktycznego, nienaruszającego przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 160/14 i wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 356/17). Dlatego należy w konsekwencji zgodzić się z organem odwoławczym, że przepisy dotyczące postępowania wyjaśniającego przy wydaniu zaświadczenia nie obejmują swoim zakresem odtwarzania akt sprawy, w tym korzystania z dokumentów złożonych przez podmioty domagające się wydania zaświadczenia, czy poszukiwania akt spraw w innych organach i instytucjach. Skoro zatem dane niezbędne do wydania zaświadczenia nie są w posiadaniu organu, do którego zgłoszono żądanie wydanie zaświadczenia, to zachodzą przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Istotnym przy tym było ustalenie organu pierwszej instancji, na podstawie posiadanej dokumentacji archiwalnej, że dokumentacja spraw wywłaszczeniowych została rzeczywiście przekazana do archiwum geodezyjnego, zaś sprawy geodezji gruntów Gminy [...] znajdują się obecnie w Starostwie Powiatowym w L., jako organie właściwym w tych sprawach z terenu tej Gminy. Oznacza to, że organ do którego został skierowany wniosek o wydanie zaświadczenia, który nie dysponuje już dokumentami obrazującymi, czy decyzja ta weszła do obrotu prawnego i uzyskała walor ostateczności, zasadnie nie wydał żądanego zaświadczenia. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające we wskazanym zakresie uznać należało zatem za właściwe i wyczerpujące w świetle art. 218 § 2 k.p.a. Raz jeszcze bowiem należy podkreślić, że w trybie wydawania zaświadczeń organ może potwierdzić tylko te informacje, które posiada, a postępowanie wyjaśniające ma bardzo ograniczony zakres. Nie można w żaden sposób domniemywać, że dana decyzja ma walor ostateczności, ani tym bardziej potwierdzić tej okoliczności, nie dysponując stosownymi dowodami (dokumentami). Nie jest również dopuszczalne tworzenie na użytek jedynie tego postępowania materiałów dowodowych, czy też kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego mającego służyć wydaniu zaświadczenia tego rodzaju treści, jaka wynikała z żądania strony. Treść zaświadczenia winna opierać się na prowadzonych przez organ ewidencjach, rejestrach lub zbiorach danych. Powinna zatem opierać się na materiale istniejącym i znajdującym się w posiadaniu organu w chwili złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia. W przypadku zaś braku dokumentów potwierdzających określone okoliczności, organ zobowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Podsumowując powyższe rozważania należało stwierdzić, że w prawidłowo ustalonym w tej sprawie stanie faktycznym organy słusznie odmówiły skarżącej Spółce wydania zaświadczenia o żądanej przez nią treści, skoro – jak ustalił Wójt Gminy [...] – ani przedmiotowej decyzji administracyjnej, ani dokumentów z nią związanych nie odnalazł w posiadanych przez siebie rejestrach i ewidencjach. W takiej sytuacji organ ten nie był w stanie wiążąco potwierdzić wnioskowanych faktów lub stanu prawnego, które wynikałyby z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się już w posiadaniu określonych danych. Brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów lub stanu prawnego zgodnie z żądaniem strony. Postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza bowiem do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Organ może wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych bez potrzeby ich kreowania. Zaświadczenie wydaje się bowiem jedynie wtedy, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać (zob. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1148/10). W takich okolicznościach podniesione przez stronę w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jako reguł proceduralnych obowiązujących przy rozstrzyganiu wniosku o wydanie zaświadczenia żądanej przez stronę treści, które miały mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uznać należało za całkowicie chybione. Ubocznie można także zauważyć, że kierowanie przez stronę żądania w przedmiocie wydania zaświadczenia do organu, który – przy zachowaniu przez stronę należytej staranności – zostałby uznany obecnie za niewłaściwy, wskazuje na to, że strona swój interes prawny realizuje najmniejszym nakładem własnych sił i środków, próbując przerzucić realizację tego interesu na organ administracji publicznej, do którego zdecydowała się wystąpić z wnioskiem o wydanie zaświadczenia określonej treści. Mając powyższe rozważania na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – obowiązany był skargę jako bezzasadną oddalić, o czym orzekł w sentencji wyroku.