II SAB/Po 109/14

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi D.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie wykonania przyłącza wodociągowego, budowy i rozbudowy obiektów budowlanych i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego postanawia odrzucić skargę UZASADNIENIE W dniu 29 sierpnia 2013 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w T. wpłynęło pismo D. K. informujące, iż na działce nr [...] położonej we W. wybudowano nielegalnie przyłącze wodociągowe do znajdującego się na tej działce budynku. D. K. podniosła, iż jest właścicielką tej działki oraz zlokalizowanego na nim budynku, który to budynek bez jej zgody jest wykorzystywany do celów mieszkaniowych przez B. W.. W dniu 27 września 2013 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w T. wpłynęło pismo z dnia 24 września 2013 r. w którym D. K. wniosła dodatkowo o przeprowadzenie kontroli budynków dobudowanych do należącego do niej budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] w W. W jej ocenie budynki te zostały wybudowane z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. W dniu 2 października 2013 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w T. przeprowadzili kontrole legalności przyłącza wodociągowego. Następnie pismem z dnia 18 listopada 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. poinformował D. K., iż w dniu 2 października 2013 r. dokonano kontroli posesji nr [...] zabudowanej budynkiem gospodarczym z częścią mieszkalną położonym w miejscowości Wymysłów g. T., którego właścicielem jest B. W.. Podczas kontroli stwierdzono, ze budynek oraz wykonane przyłącze wodociągowe znajdują się na działce [...], a nie na działce [...]. Organ poinformował, iż nie stwierdzono naruszenie przepisów Prawa budowlanego. W dniu 19 listopada 2014 r. do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęła skarga D. K. dotycząca naruszenia przez Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w T. art. 35 i 36 K.p.a. Skarżąca podniosła, iż do chwili sporządzenia skargi nie dostała odpowiedzi Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w T. na jej pismo z dnia 29 sierpnia 2014 r. dotyczącego samowoli budowlanej – przyłącza wodociągowego. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 19 grudnia 2013 r. na podstawie art. 237 § 3 K.p.a. zawiadomił D. K. o uznaniu jej skargi za uzasadnioną. Organ uznał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nie udzielił odpowiedzi na pismo strony dnia 24 września 2013r . Pismem z dnia 20 stycznia 2014 r. D. K. wniosła skargę na naruszenie prawa przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zarzucono, iż zarówno przyłącze wodociągowe jak i budynek gospodarczy zajmowany i nielegalne użytkowany na cele mieszkaniowe przez B. W. znajduje się na działce nr [...], którego właścicielką jest D. K., a nie na działce [...] jak twierdzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T.. Organ ten nie dopełnił swoich obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał skargę do załatwienia Wielkopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, który to pismem z dnia 28 marca 2014 r. zawiadomił D. K. o uznaniu je skargi za zasadną oraz wskazał, iż organ powiatowy organ nadzoru budowlanego winien ponownie przeanalizować sprawę której przedmiotem jest nielegalna zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny oraz budowa przyłącza wodociągowego. Organ ten powinien jednoznacznie ustalić na jakiej działce znajduje się ten budynek i przyłącze wodociągowe. W tym celu winien uzyskać aktualną mapę z zasobów geodezyjnych i przeprowadzić kontrolę z naniesieniem obiektu w stosunku do innych punktów odniesienia. Zobowiązano organ do ustalenia na jakiej podstawie prawnej wykonania przedmiotowe przyłącze. Pismem dnia 12 sierpnia 2014 r. D. K. r. wniosła, za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność tego organu w przedmiocie zgłoszenia: - wybudowania przyłącza wodociągowego do znajdującego się na działce [...] budynku gospodarczego bez zgody właściciel nieruchomości; - samowolnej zmiany użytkowania na cele mieszkaniowe budynku gospodarczego położonego na działce [...]; - budowy drugiego budynku obok istniejącego już na tej działce budynku gospodarczego; - rozbudowy budynku gospodarczego położonego na działce [...]. Skarżąca podniosła, iż na moment złożenia skargi organ nie podjął żadnych istotnych działań przewidzianych w prawie budowlanym w związku z powyższymi zgłoszeniami. Podniesiono, iż w piśmie z dnia 18 listopada 2013 r. organ ten stwierdza nieprawdę, że przedmiotowe przyłącze wodociągowe oraz budynek gospodarczy znajdują się na działce o nr [...]. Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków prowadzoną przez Starostwo Powiatowe w T. budynek oznaczony Wymysłów 11 położony jest na działce [...]. Na działce nr [...] nie ma żadnego budynku . W dniu 8 września 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. przeprowadził ponowną kontrolę wykonania przyłącza wodociągowego i istniejących obiektów budowlanych a następnie pismem z dnia 11 września 2014 r. zawiadomił o wszczęciu w dniu 10 września 2014 r. z urzędu postępowania w sprawie dokonania zamiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne na nieruchomości oznaczonej nr 11 w W. na działce ew. [...] w obrębie geodezyjnym N., jednostka ewidencyjna T., gmina T. Postanowieniem z dnia 17 września 2014 r. wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. zawiesił postępowanie. Odpowiadając na skargę D. K. z dnia 12 sierpnia 2014r . organ wyjaśnił, iż po zapoznaniu się z wnioskami D. K., złożonymi przez nią kopiami dokumentów, a także dokumentami okazanymi przez druga stronę oraz po przeprowadzeniu kontroli w terenie i po uzyskaniu z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej aktualnego wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, organ stwierdził, że przedmiotowa zabudowa znajduje się na działce [...] i niewątpliwie dokonana została zmiana użytkowania budynku z gospodarczego na mieszkalny. W tym też zakresie organ stwierdził naruszenie norm prawa budowlanego i związku z tym zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, bowiem sprawa, której dotyczy nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm – dalej: "P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-4a i 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tychże sprawach (pkt 8). Z powyższego wynika, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania obejmuje orzekanie w sprawie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Innymi słowy zaskarżenie bezczynności (lub przewlekłego prowadzenia postępowania ) organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, a więc w sytuacji gdy organ jest zobowiązany do wydania aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. i z różnych przyczyn nie podejmuje przewidzianego prawem rozstrzygnięcia. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest jednak określony akt lub czynność organu administracji, lecz jedynie ocena, czy organ miał obowiązek podjąć określone działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie oraz czy tego nie dokonał. W tym miejscu zauważyć należy, iż przedmiotem skargi jest kwestia ewentualnej bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., w sprawie legalności zabudowy zlokalizowanej we W. na działce ew. [...] w obrębie geodezyjnym N., jednostka ewidencyjna T., gmina T.. Jak twierdzi skarżąca mimo wielokrotnego sygnalizowaniu organowi nadzoru o wątpliwościach legalności robót budowlanych wykonanych na tej nieruchomości, organ ten nie podjął działań zmierzających do wyjaśnia przedmiotowej sprawy. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na charakter czynności kontrolnych podejmowanych przez organu nadzoru budowlanego na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), stanowiącego, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego, mogą dokonywać czynności kontrolnych, a protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Czynności kontrolne określone w art. 84 ust 4 Prawa budowlanego mogą zostać podjęte przez organ z urzędu, a ponadto z wnioskiem o ich podjęcie może wystąpić każdy kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowało się stanowisko, że postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego na podstawie przytoczonego przepisu art. 81 ust. 4 prawa budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Innymi słowy z faktu podjęcia przez organy nadzoru budowlanego czynności kontrolnych nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia norm prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż nie można z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. Wniosek o podjęcie działań kontrolnych należy traktować jako emanację określonego w art. art. 63 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa do składania petycji, wniosków i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg w przypadku postępowania administracyjnego określają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określone w Dziale VIII Kodeksu zatytułowanym skargi i wnioski. I tak, tryb skargowo - wnioskowy, określony w art. 221 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi jednoinstancyjne postępowanie o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że podejmowane w trybie art. 237 § 3 kpa zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Równocześnie skarga, o której stanowi art. 227 kpa, nie jest tożsama ze skargą, o której mowa w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego. Strona niezadowolona ze sposobu załatwienia jej sprawy przez organ może złożyć skargę do organu właściwego – organu wyższego stopnia, a postępowanie prowadzone w tym trybie nie kończy się wydaniem rozstrzygnięcia (aktu), na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zaprezentowane wyżej stanowisko dotyczące charakteru czynności kontrolnych podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego oraz charakteru pism ich inicjujących i podzielane przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie zostało wyrażone m.in. w wyroku NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r. o sygn. IIOSK 1500/09 oraz w postanowieniach NSA z dnia 5 listopada 2011 r. o sygn. akt II OSK 2132/10, z dnia 26 marca 2013 r. o sygn. akt II OSK 636/13, z dnia 25 października 2013 r. o sygn. akt II OSK 26622/13, a także w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 2011 r. o sygn. akt II SAB/Po 86/10 (wszystkie orzeczenia są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż datowane na dzień 28 sierpnia 2013 r. i 24 września 2013 r. pisma D. K. miały w istocie charakter interwencyjny (skargowy). Dla organu nadzoru budowlanego stanowiły bowiem z jednej strony skargę obywatela na niezgodną z prawem – jego zdaniem – realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego, z drugiej zaś – informację o konieczności podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi, które to czynności nie świadczą jeszcze o prowadzeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Podobny, skargowy charakter miały pisma składane do Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dotyczące nienależytego wykonywania zadań przez powiatowy organ nadzoru organ. Zdaniem Sądu uznać należy, iż na dzień wpłynięcia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. skargi skierowanej do sądu administracyjnego tj. na dzień 18 sierpnia 2014 r. wciąż toczyły się czynności kontrolne o których mowa w art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego. Dopiero po ponownie przeprowadzonej w dniu 8 września 2014 r. kontroli obiektów położonych na przedmiotowej nieruchomości organ stwierdził naruszenie norm budowlanych uzasadniających wszczęcie postępowania administracyjnego, o czym zawiadomił strony pismem z dnia 11 września 2014 r. Uznać zatem należy, iż skarga D. K. na bezczynność PINBu w T. wniesiona przed wszczęciem postępowania administracyjnego, dotyczyła podejmowanych w ramach postępowania skargowego (art. 221 i następne K.p.a.) działań organu, które to działania nie podlegają kontroli sądów administracyjnych – nie mieszczą się bowiem w katalogu spraw określonym w art. § 3 ust. 2 i 3 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy skarga D. K. jako niedopuszczalna podlegał odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a